Uzasadnienie
J. B. wywiódł do tut. Sądu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Starosty S. w zakresie odnotowania z urzędu w ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających z ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r., Nr [...].
Skarga została złożona w następujących okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z dnia [...].01.2012 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uznał zażalenie J. B. z 19 grudnia 2011 r. na bezczynność organu I instancji w przedmiocie wprowadzenia zmiana w ewidencji gruntów i budynków, wynikających z ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], za nieuzasadnione. Organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że organ I instancji pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r. Wskazano, że organ postępował prawidłowo, bowiem pismem z dnia 25 października 2011 r., w którym realizując zalecenia wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku [...] zobowiązał J. B. do wystąpienia w terminie do dnia 15 listopada 2011 r. do Sądu Rejonowego w S., z wnioskiem o stwierdzenie praw do spadku po zmarłym W. B. Pismem z 1 grudnia 2011 r. organ przedłużył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 grudnia 2011 r. z uwagi na konieczność przeprowadzenia aktualizacji użytków gruntowych.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w sprawie zachodzi konieczność uzyskania orzeczenia Sądu Rejonowego w S., w przedmiocie ustalenia osób nabywających spadek po W. B. W skardze do tut. Sądu J. B. wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego organ zawiadujący ewidencją gruntów i budynków z urzędu wprowadza zmiany wynikłe z ostatecznych decyzji administracyjnych. W razie wątpliwości co do treści zmian w ewidencji gruntów organ ewidencyjny winien wystąpić do organu wydającego decyzję w trybie art. 113 § 2 k.p.a. – czego Starosta S. nie uczynił. Wskazał, że Starosta S. oraz gmina S. notorycznie wszczynali różne postępowania aby mieć pretekst do bezprawnego zawieszenia postępowania. Po wyroku WSA w B. sygn. akt [...] Starosta S. miał załatwić sprawę do 31 grudnia 2011 r. Jako powód zwłoki podano między innymi konieczność dokonania aktualizacji użytków gruntowych.
Wskazał, że do dnia dzisiejszego nie dokonano w ewidencji zmian wynikających z: wyroku Sadu Rejonowego w S. w sprawie [...] uzgadniającego treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym; decyzji podziałowej Burmistrza S. w sprawie działek 3393 i 1562; uchwały Rady Narodowej Miasta i Gminy w S. z dnia [...] czerwca 1987 r. likwidującej między innymi na działce nr 1538/4 drogę i pozostawiającą tę działkę w użytkowaniu rolniczym.
Zdaniem skarżącego o ewidentnej przewlekłości postępowania świadczy fakt, że dopiero w dniu 22 grudnia 2011 r. czyli po czterech latach od daty wydania przez Wojewodę P. decyzji z [...] października 2007 r., wystąpił Starosta o zaopatrzenie tej decyzji klauzulą ostateczności.
W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że organ realizował zalecenia wynikające z wyroku [...]. Po otrzymaniu postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2012 r. o oddalenie wniosku Powiatu S. o stwierdzenie nabycia spadku po W. B. wprowadzono w ewidencji gruntów zmiany wynikające z ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. Wskazano, że w okresie od 21 lutego 2008 r. do 20 października 2011 r. toczyły się postępowania nadzwyczajne, w stosunku do w/w decyzji, prowadzone przed Ministrem Infrastruktury i Wojewodą P. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. tut. Sąd zażądał całych akt postępowania oraz wniosku J. B. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów. W odpowiedzi organ przesłał teczkę z dokumentami za lata do 2007 r.
W piśmie z 6 czerwca 2012 r. (karta 56 akt sądowych) Skarżący wskazał, że skarży bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, jak i niepodjęcie czynności wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. J. B. oświadczył, że w sprawie ma miejsce zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd dopuścił dowód z prawomocnych wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach: [...] i [...], na okoliczność przebiegu postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Przedmiotem skargi jest bezczynność Starosty S. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w przedmiocie wydania decyzji o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Z kolei art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Natomiast art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek powiadomienia stron postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a.
Oprócz pozostawania w bezczynności, organ może również prowadzić postępowanie przewlekle, co oznacza, że podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. IISAB/Po 42/11). Ponadto przyjmuje się, że dopuszczalne jest objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być jedna decyzja postanowienie lub akt (wyrok NSA z 05.06.2012 r. II OSK 709/12 cbois).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda P. decyzją z dnia [...].10.2007 r., [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] lipca 1983 r., o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ta została doręczona Staroście S. i J. B. Jak wynika z adnotacji na decyzji Wojewody stała się ona ostateczna dnia [...].11.2007 r. (karta 53 akt administracyjnych). Z akt wynika, że w odniesieniu do tej decyzji prowadzono różne postępowania nadzwyczajne przed Wojewodą i Ministrem Infrastruktury. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność (decyzje z [...].03.2009 r. i [...].06.2009 r.) decyzji Wojewody z dnia [...].10.2007 r., [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...].05.2010 r. uchylił w/w decyzje Ministra. Wyrok ten jest prawomocny.
W dniu 18 stycznia 2008 r. J. B. złożył do Starosty S. wniosek "o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów" uzasadniony koniecznością odnotowania w przedmiotowej ewidencji skutków prawnych decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. eliminującej z obrotu prawnego decyzję wywłaszczeniową z 1983 r. (uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z [...].07.2009 r.[...]). Wniosek ten został ponowiony pismami J. B. z dnia 02.04.2010 r. i 04.05.2010 r. (strony 1-2 decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2010 r., karta 47 i 47 v akt administracyjnych).
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...].06.2011 r., [...], tut. Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji. W motywach wyroku wskazano, że prowadzenie postępowania nieważnościowego nie może być traktowane jako zagadnienie wstępne w sprawie dotyczącej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.
W niniejszej sprawie Skarżący poprzedził skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zażaleniem skierowanym do organu wyższego stopnia, który uznał zażalenie za nieuzasadnione.
Postanowieniem z [...].01.2012 r. Starosta S. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu ustalenia przez sąd następców prawnych W. B. Skarżący oświadczył, że organ odwoławczy umorzył postępowanie wywołane jego zażaleniem w sprawie zawieszenia postępowania wskutek wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (karta 26 akt sądowych).
Istotne z punktu widzenia oceny opieszałości organu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie, że w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów było prowadzone postępowanie administracyjne, którego zakończenie wymagało wydania decyzji administracyjnej. Fakt prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie potwierdzają wydawane decyzje administracyjne oraz wyroku wsa w Białymstoku (decyzja Starosty S. z [...] czerwca 2010, karty 46-47 akt administracyjnych; wyrok wsa w Białymstoku z [...].11.2011 r. [...], karty 14-17 akt administracyjnych). Stwierdzić też należy, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd wprowadzono już w ewidencji zmiany wynikające z decyzji Wojewody P. z dnia [...].10.2007 r., [...] (zawiadomienia o zmianie z dnia 24.02.2012 r., karty 61-62 akt administracyjnych.) Poza zakresem sprawy pozostaje kwestia zgodności z prawem zmiany trybu wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (prowadzono postępowanie administracyjne w przedmiocie zmian jednakże zmiany w ewidencji nie zostały wprowadzone na podstawie decyzji administracyjnej lecz w drodze czynności organu).
Zdaniem Sądu okoliczność wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów (zawiadomienia z 24.02.2012 r.) nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym (por. postanowienie NSA z 26.07.2012 r. II OSK 1360/12). Pomimo, że na datę wyrokowania zmiany w ewidencji gruntów zostały wprowadzone, a więc w sensie materialnym sprawę załatwiono, to nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie zakończono prowadzonego postępowania administracyjnego wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie. Jeżeli organy uznały, że nie ma podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów z uwagi na załatwienie sprawy w ramach innej procedury, to winny zakończyć postępowanie w sprawie wydaniem decyzji w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, że wszczęcie i prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w sprawie administracyjnej wymaga jego zakończenia wydaniem decyzji co do istoty sprawy a w razie braku podstaw do orzekania merytorycznego, wydania decyzji o bezprzedmiotowości postępowania. Z powyższych względów zarzut beczynności okazał się uzasadniony, bowiem organ niewątpliwie nie wydał decyzji w sprawie i dlatego też należało zobowiązać Starostę do wydania decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że organ prowadził postępowanie przewlekle, która to przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 2011 r. [...] stwierdził, iż nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów z powodu prowadzenia postępowania nieważnościowego. To oznacza, że okres zawieszenia postępowania w sprawie był okresem nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy. Wprawdzie w tym wyroku Sąd zasugerował, że możliwe jest wystąpienie do sądu powszechnego o ustalenie spadkobierców W. B. oraz zastosowanie trybu z art. 100 k.p.a. (karta 14 akt administracyjnych), to nie można przyjąć by był to pogląd wiążący w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. Sąd rozważał jedynie ubocznie taką możliwość, a zagadnienie to było poza przedmiotem rozpoznawanej sprawy – zawieszenia postępowania z uwagi na prowadzenie postępowania nadzwyczajnego.
Wskazać należy, że Kodeks cywilny nie zakreśla terminu dla podmiotów zainteresowanych do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku. Ponadto z żadnego przepisu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także z przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika by dla potrzeb prowadzonej ewidencji gruntów i budynków, spadkobierców obciążał obowiązek wstąpienia w określonym terminie z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po osobie zmarłej. Dodać też należy, że końcowo organ pomimo braku postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W. B., wprowadził zmiany wynikające z decyzji Wojewody P. z 2007 r.
Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, bowiem od 4 maja 2010 r. do lutego 2012 nie wprowadzono zmian wynikających z ostatecznej decyzji Wojewody P. Dodać w tym miejscu należy, że organ, jak się wydaje przeoczył wniosek Skarżącego o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów z dnia 18 stycznia 2008 r., "o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów" uzasadniony koniecznością odnotowania w przedmiotowej ewidencji skutków prawnych decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. eliminującej z obrotu prawnego decyzję wywłaszczeniową z 1983 r. (uzasadnienie prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z [...].07.2009 r. [...]).
Zauważyć też należy, że stwierdzając, iż postępowanie toczy się z wniosku J. B. ("po rozpatrzeniu wniosku z dnia 04.05.2010 r. Pana J. B....", strona 1 decyzji Starosty z [...].06.2010 r., karta 47 akt administracyjnych) organ I instancji przyznał, że wniosek pochodzący od J. B. spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów w związku z wydaniem decyzji przez Wojewodę P. Zatem, przyjmując stwierdzenia Starosty co do daty wszczęcia postępowania, było ono prowadzono w sprawie od dnia 04.05.2010 r. i nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Skoro nie było podstaw do jego zawieszania ani przedłużania terminów do załatwienia sprawy z uwagi na toczące się postępowania nieważnościowe, to należało przyjąć, iż prowadzone było ono przewlekłe, która to przewlekłość miała charakter rażący, biorąc pod uwagę: blisko 2-letni okres postępowania, brak podstaw do zawieszenia postępowania, pominięcie wniosku Skarżącego z 18 stycznia 2008 r. Jedyną okolicznością usprawiedliwiającą organ i uzasadniającą prowadzenie postępowania wyjaśniającego była potrzeba sporządzenia "Wykazu synchronizacyjnego". Jednakże nie uzasadniało to prowadzenia postępowania administracyjnego przez blisko dwa lata.
Z tych względów na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.) zaliczając: wpis sądowy, koszty utraconego zarobku oraz dojazdu na rozprawę w dniach: 08.05.2012 r., 07.08.2012 roku.-