Uzasadnienie
A.I. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 23 lutego 2023 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Burmistrza Miasta H. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie następujących informacji:
- 1. Danych korespondencyjnych, adresów mailowych oraz numerów telefonów przedstawicieli miasta partnerskiego A. w programie H. O., oddelegowanych do kontaktów z władzami H.
- 2. Danych korespondencyjnych, adresów mailowych oraz numerów telefonów przedstawicieli miasta partnerskiego A., które wizytowały H. w 2022 roku: J..S., J.D., K.K., T.R., G.H..
Pismem z dnia 7 marca 2023 r. Burmistrz poinformował, że wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione z uwagi na to, że zakres żądanych informacji dotyczy danych osobowych osób fizycznych, które należy rozpatrywać w kategorii danych wrażliwych. W związku z tym mogą być one udostępniane po dokonaniu anonimizacji danych w celu uniknięcia naruszenia dóbr chronionych. Zatem organ stwierdził, że zakres żądania dotyczy dóbr chronionych, których nie dotyczy zasada jawności informacji publicznych.
W dnu 6 marca 2023 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Burmistrza Miasta H. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze tej zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- - art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 2176 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej,
- - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprze jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 23 lutego 2023 r.
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania, po drugie zaś poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli, zdaniem organu, w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia dostępności informacji publicznej. Niepodjęcie ani jednego, ani drugiego działania świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z 7 marca 2023 roku, skoro to działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy decyzji administracyjnej). Wydanie przez organ decyzji administracyjnej jest niezbędne do umożliwienia.zakwestionowania prawidłowości ograniczenia prawa do informacji publicznej.
W skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Wskazał, że skarżący wnosi o dane osobowe podmiotów, które odbyły w H. wizytę, jaka miała miejsce w maju, w ramach planowanej wówczas inicjatywy bilateralnej, to jest w trakcie procesu zmierzającego do podpisania umowy bilateralnej z miastem polskim H., a partnerem norweskim - gminą A. Wizyta była finansowana ze środków zewnętrznych, nie pochodzących ze środków własnych gminy H. ani ze środków własnych pochodzących z dotacji unijnych, ani środków z Funduszy norweskich, tym samym informacja będąca przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie podlega przepisom Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Osoby wskazane we wniosku o udostępnienie informacji publicznej są obywatelami Norwegii, ich dane nie podlegają więc udostępnieniu na podstawie przepisów polskiej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, zdaniem Burmistrza, na uwagę zasługuje fakt, że osoby, o których dane wnioskuje skarżący, nie są podmiotami wykonującymi funkcje publiczne w rozumieniu prawa polskiego.
Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem, w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej.
Burmistrz Miasta Hajnówka podał, że ma wiedzę o tym, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Niemniej jednak skarżący nie zauważa, że w odniesieniu do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, decyzja administracyjna nie mogła zostać wydana. Wnioskowana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Zgodnie z tym przepisem, w trybie uproszczonym może być rozpoznana sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku nastąpiło w sposób niezgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Wprawdzie Burmistrz Miasta H. w terminie wynikającym z ww. przepisu tj. w dnu 7 marca 2023 r. (termin 14-dniowy upływał 9 marca 2023 r.) udzielił skarżącemu odpowiedzi, jednak jej forma nie była odpowiednia gdy chodzi o przyjęte przez organ stanowisko. Z kolei na etapie skargi do sądu stanowisko organu znacząco ewoluowało, co, w ocenie Sądu, czyni całkowicie niejasnym obraz tego, z jakiego w istocie powodu Burmistrz nie udzielił merytorycznej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku.
Bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p, ani też nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jak stanowi natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o:
- 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o:
- a) zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej,
- b) projektowaniu aktów normatywnych,
- c) programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań;
- 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
- a) statusie prawnym lub formie prawnej,
- b) organizacji,
- c) przedmiocie działalności i kompetencjach,
- d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,
- e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,
- f) majątku, którym dysponują;
- 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:
- a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych,
- b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej,
- c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,
- d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,
- e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania,
- f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych,
- g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych,
- h) (uchylona);
- 4) danych publicznych, w tym:
- a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności:
- – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,
- – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,
- – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu,
- b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego,
- c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,
- d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych;
- 5) majątku publicznym, w tym o:
- a) majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych,
- b) innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach,
- c) majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1,
- d) majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach,
- e) dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat,
- f) długu publicznym,
- g) pomocy publicznej,
- h) ciężarach publicznych.
Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Jako niezasadną należy uznać skargę na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji gdy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze tak definiowanej prawem informacji. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p.
Rozpoznając wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ winien zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy dane objęte tym wnioskiem stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie, że zakres informacji, o które ubiega się strona, nie stanowi informacji publicznej, obliguje organ do poinformowania o tym wnioskodawcy w formie pisma.
Jeśli natomiast podmiot dysponuje informacją publiczną, to zobowiązany jest zasadniczo ją udostępnić, co następuje w drodze czynności materialno – technicznej, chyba, że wystąpią okoliczności uzasadniające odmowę udzielenia informacji (np. wynikające z art. 5 u.d.i.p.). Wówczas, z mocy art. 16 u.d.i.p., organ zobowiązany jest rozstrzygnąć w drodze decyzji.
W rozpoznawanej sprawie wniosek nie był procedowany w przedstawionej powyżej logice.
Odpowiadając na wniosek skarżącego pismem z 7 marca 2023 r. organ odmówił udostępnienia informacji uznając, że ich zakres dotyczy danych osobowych osób fizycznych, które należy rozpatrywać w kategorii danych wrażliwych, a więc dóbr chronionych, których nie dotyczy zasada jawności informacji publicznych. Przyjąć zatem należy, że organ przy rozpoznawaniu wniosku przyjmował, że wnioskowane informacje mieszczą się w kategorii informacji publicznych, jednak nie mogą zostać udostępnione z uwagi na dobra chronione. Słusznie wskazano w skardze, że przyjęcie takiego stanowiska obligowało organ do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji.
Sąd zauważa jednak, że w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko odmienne aniżeli w piśmie z 7 marca 2023 r. Mianowicie uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W takiej sytuacji, jak już wskazano, forma pisma byłaby zasadniczo wystarczająca, pod warunkiem jednak, że w piśmie tym strona zostałaby poinformowana o tym, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). Kontrolując niniejszą sprawę sąd nie może rozstrzygać, czy wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. W pierwszej kolejności to organ musi zająć stanowisko w tej kwestii. Dostrzegając nieprawidłowość procedowania w sprawie Sąd był zobligowany zobowiązać organ do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przewidzianym ustawą, przy czym w pierwszej kolejności organ winien zająć stanowisko co do tego, czy wnioskowane dane stanowią informację publiczną. W tym zakresie należy kierować się normami wynikającymi z art. 1 i art. 6 u.d.i.p.
W przypadku odpowiedzi negatywnej, organ powinien o tym poinformować w formie pisma. W przypadku zaś pozytywnej organ zasadniczo powinien udostępnić żądane informacje, chyba że stoją temu na przeszkodzie normy szczególne, ograniczające prawo do informacji publicznej. Ta ostatnia sytuacja obliguje jednak organ do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że skoro organ nie procedował w sposób zgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej, należało wydać rozstrzygnięcie zobowiązujące do załatwienia wniosku skarżącego w trybie tej ustawy.
Nieudostępnienie informacji przy jednoczesnym braku wydania decyzji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, musiało zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność organu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku) Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał uporczywości w braku udzielenia informacji publicznej.
Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności organu wykluczył orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny, a strona o nałożenie grzywny nie wnosiła.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów sądowych składa się wpis od skargi (100 zł).