Uzasadnienie
Skarga na bezczynność Wójta Gminy P. została wywiedziona na tle następujących okoliczności.
W dniu [...] marca 2014 r. J. D. wystąpiła do Wójta Gminy P. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie karty wynagrodzeń za 2013 r. pracowników: W. K. - Zastępcy Wójta Gminy i Dyrektor GOK P., G. M. - Sekretarza Urzędu Gminy P., K. O.- Głównej Księgowej i D. S. - Dyrektora ZSO w P. Jako podstawę prawną podała art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), zwanej dalej: "u.d.i.p."
W odpowiedzi na ww. wniosek Wójt Gminy P. pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 111 Kodeksu pracy, odmówił udostępnienia informacji w zakresie i formie wskazanej we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. Dodatkowo organ poinformował, że osoby wymienione w ww. wniosku są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, które opublikowane zostały w Biuletynie Informacji Publicznej.
Dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu – Wójta Gminy P. w przedmiocie informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o:
- 1) zobowiązanie Urzędu Gminy w P. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) zobowiązanie Urzędu Gminy w P. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,
- 3) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania. Na poparcie swojego stanowiska powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Podniosła, że za uzasadnione należy uznać zobowiązanie Urzędu Gminy w P.. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc jednocześnie o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że żądane przez skarżącą dokumenty nie podlegają rygorowi art. 6 u.d.i.p. Mając na względzie art. 111 Kodeksu pracy, Wójt Gminy P. stwierdził, że żądane dokumenty dotyczą sfery prywatnej pracowników, podlegają szczególnej ochronie i nie stanowią informacji publicznej. Karty wynagrodzeń są bardzo szczegółowymi dokumentami zawierającymi informacje wrażliwe dla pracownika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
W ocenie Sądu skarga na bezczynność jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).
Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postaci zażalenia na bezczynność albo wniosku o usunięcie naruszenia prawa w myśl art. 37 § 1 k.p.a.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Na samym początku podkreślenia wymaga, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza zatem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno - technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest więc stanowisko, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).
Z art. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, co oznacza, że następuje w formie czynności materialno - technicznej, natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej podmiotowi, który jej żąda, następuje w drodze decyzji – art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Zauważenia jednak wymaga, że podmiot dysponujący informacją publiczną jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym oraz, gdy nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy żądane przez skarżącą informacje, tj. karty wynagrodzeń pracowników, można zaliczyć do informacji publicznych w rozumieniu cytowanej ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art.
6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy, zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 240/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Ke 14/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy też zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje jednolity pogląd odnośnie uznania żądanych przez stronę skarżącą informacji, tj. kart wynagrodzeń pracowników, za informację publiczną (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 101/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 55/13, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 18/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczą wynagrodzeń pracowników gminy (Zastępcy Wójta Gminy i Dyrektora GOK P., Sekretarza Urzędu Gminy P., Głównej Księgowej p.o. Skarbnika, Dyrektora ZSO w.), które są finansowane ze środków publicznych. Ta kwestia nie budzi wątpliwości, bowiem zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885) gospodarka środkami publicznymi jest jawna.
Z kolei gmina jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do przestrzegania szeregu przepisów wynikających z ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym, z których to przepisów, jak i przepisów wykonawczych do nich, wynika obowiązek prowadzenia szczegółowej sprawozdawczości finansowej, w tym płacowej. Czy jest to prowadzone w postaci pisemnej, czy też w systemie komputerowym, to zawsze jest możliwe uzyskanie stosownych danych o wynagrodzeniach poszczególnych funkcjonariuszy. Należy również podkreślić, że brak prowadzenia dokumentów w postaci "kart wynagrodzeń" nie może stać na przeszkodzie wytworzenia papierowego dokumentu przedstawiającego wynagrodzenia wskazanych osób w poszczególnych okresach z rozbiciem na składniki wynagrodzenia.
W tym miejscu Sąd pragnie zaznaczyć, że wprawdzie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który powołuje się organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz w odpowiedzi na skargę, ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak w niniejszej sprawie ograniczenie wynikające z tego przepisu nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy osób będących funkcjonariuszami publicznymi. Żądane przez skarżącą informacje dotyczą wynagrodzenia osób, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień pozwalający na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Z ww. względów w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania również art. 111 Kodeksu pracy.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, iż charakter informacji o udzielenie, której wystąpiła skarżąca we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Rację ma zatem skarżąca twierdząc, że informacja, o którą wnioskuje, jako odnosząca się do działania podmiotu publicznego, a takim podmiotem Wójt Gminy P. niewątpliwie pozostaje, jest informacją publiczną. Powyższy wniosek powinien być zatem rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Sądu, Wójt Gminy P. odmawiając skarżącej udzielenia informacji publicznej w formie zwykłego pisma nie zastosował w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie rozpoznał jej wniosku o udzielenie informacji w wymaganym terminie, a tym samym naruszył art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podmiot ten pozostaje zatem w bezczynności.
Zgodnie więc z art. 149 § 1 p.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego, kiedy złożona został skarga i jakiego okresu bezczynności dotyczy.
Poza tym rozpoznając wniosek skarżącej należy wziąć pod uwagę, że pomimo, że osoby wymienione we wniosku z dnia [...] marca 2014 r. są zobowiązane do składania oświadczeń majątkowych, które publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.
W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Wójta Gminy P. do załatwienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2014 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12).
Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawczyni, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów.
Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny.
Mając powyższe na uwadze, na mocy wskazanych przepisów, należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.