Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. O. Związek Zawodowy [...] i w O. zwrócił się do Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w Ł. o udostępnienie informacji publicznej i skanów, w zakresie:
- 1. Ilości osób, którym od 2016 r. do chwili obecnej udzielono płatnego urlopu szkoleniowego i które w rzeczywistości z niego skorzystały;
- 2. Ilości osób, którym w 2016 r. do chwili obecnej odmówiono udzielenia płatnego urlopu szkoleniowego.
W związku z tym, że ww. organ nie udzielił wnioskodawcy żądanej informacji w terminie 14 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019, poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), wnioskodawca wywiódł w dniu [...] września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność ww. organu, która wpłynęła do organu dnia [...] września 2019 r. W skardze O. Związek Zawodowy [...] w O. (dalej: "OZZPF") wniósł: o zobowiązanie Dyrektora Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w Ł. do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, o stwierdzenie że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz kosztów postępowania.
Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że opracowuje odpowiedzi na złożone przez niego wnioski o udzielenie informacji publicznej, w tym na wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na przedmiotowe wnioski, w tym na wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. (tabela nr 4 zawarta w ww. piśmie).
Ze względu na nieprzekazanie skargi sądowi wraz z odpowiedzią na nią i aktami administracyjnymi, postanowieniem z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt
II SO/Bk 27/19 sąd wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Odpowiedź organu na skargę wraz z aktami administracyjnymi wpłynęła do sądu dnia [...] marca 2020 r. Organ wniósł o oddalenie skargi na bezczynność, wskazując, że dnia [...] grudnia 2019 r. udzielił wnioskodawcy informacji żądanych wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r., zaś w przypadku uwzględnienia skargi, wniósł o odstąpienie od zasądzania od organu sumy 2.000 zł oraz kosztów postępowania.
Organ wyjaśnił, że przedmiotowe żądanie udzielenia wskazanych wyżej informacji zostało wniesione w czasie trwania sporu zbiorowego z OZZPF Oddział Terenowy przy Szpitalu Wojewódzkim im. [...] w Ł., zainicjowanego pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Z uwagi na początkową odmowę uwzględnienia zgłaszanych przez grupę fizjoterapeutów żądań płacowych, OZZPF wystąpił w lipcu 2019 r. o udzielenie wskazanych w skardze informacji, które miały posłużyć jako argumentacja w czasie trwającego sporu zbiorowego. Ostatecznie we wrześniu 2019 r. strony zawarły porozumienie kończące spór zbiorowy.
W związku z powyższym organ pozostawał w przekonaniu, że powyższe dotyczy również udostępnienia wskazanych we wniosku danych, które z uwagi na zakończenie sporu dotyczącego w zasadzie głównie podwyższenia wynagrodzenia pracowników stały się bezprzedmiotowe. Co więcej takie zapewnienie organ uzyskał również od przedstawicieli Oddziału Terenowego OZZPF, który również potwierdził brak zainteresowania wskazanymi danymi. Tym samym organ był przekonany o rozwiązaniu kwestii zgłaszanych skarg na bezczynność z jego strony i dlatego nie podejmował żadnych działań w tym zakresie. Jednakże w związku z powziętymi w listopadzie 2019 r. informacjami, że przedstawiciele OZZPF nadal podtrzymują swoje pierwotne żądanie udzielenia informacji – z uwagi na obszerność żądanych informacji organ zwrócił się do skarżącego o przedłużenie terminu na przekazanie żądanych informacji do dnia [...] grudnia 2019 r., po czym we wskazanej dacie powyższe dane zostały przekazane OZZPF.
Powyższe jednoznacznie zatem wskazuje, że po stronie organu brak jest przymiotu złej woli i celowego ograniczenia prawa do dostępu do informacji publicznej. Wprawdzie bezspornym jest, że żądane informacje zostały przekazane skarżącemu z opóźnieniem, jednakże powyższe nie było spowodowane celowym działaniem ze strony organu, a wyłącznie jego błędnym, aczkolwiek uzasadnionym okolicznościami sprawy przekonaniem, że ww. żądanie udzielenia informacji publicznej jest bezprzedmiotowe wobec zakończenia trwającego sporu zbiorowego.
Uwzględniając powyższe okoliczności, w tym również fakt że skarżący uzyskał żądane dane i tym samym nie poniósł żadnej szkody z tytułu niezachowania przez organ terminu na ich przedstawienie, zasadnym jest nie obciążanie organu dodatkowymi karami finansowymi, które w obecnej bardzo złej sytuacji finansowej stanowią dla podmiotu leczniczego znaczne obciążenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie w pełnym zakresie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają natomiast znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Na wstępie wyjaśnić należy, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak - Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86).
Na gruncie zaś u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).
Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Z powyższego przepisu wynika zatem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność.
Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje on być w bezczynności. Oznacza to, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się bezprzedmiotowe (vide: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że organ, któremu we wniesionej skardze zarzucano bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. po wniesieniu skargi (ta została złożona w dniu [...] września 2019 r.), a przed wydaniem orzeczenia przez sąd. Fakt ten potwierdza pismo organu z dnia [...] grudnia 2019 r. znajdujące się w aktach administracyjnych na k. 12 – 15, z którego wynika że organ udzielił odpowiedzi miedzy innymi na wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2019 r. – tabela nr 4 "Informacja o urlopach szkoleniowych".
Przyjąć zatem należy, że bezczynność skarżonego organu ustała po złożeniu skargi do sądu, a dokładnie z dniem doręczenia skarżącemu odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2019 r. na złożony przez niego wniosek z dnia [...] lipca 2019 r. Udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej skutkowało tym, że w momencie rozpoznania sprawy organ nie pozostawał już w bezczynności, tym samym brak było podstaw do orzekania o obowiązku wydania informacji we wskazanym terminie. Nałożenie bowiem przez sąd obowiązku dokonania żądanej czynności, w sytuacji gdy strona uzyskała jej spełnienie, stanowiłoby działanie bezprzedmiotowe, bo dublujące to, co zostało już zrealizowane. W konsekwencji skoro postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, konieczne był jego umorzenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 orzeczenia.
Zasinienie powyższej sytuacji nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnośnie pierwszej kwestii wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że zarówno żądane informacje mają charakter publiczny, jak i to, że występujący w sprawie w charakterze organu Dyrektor Szpitala Wojewódzkiego im. [...] w Ł. pozostawał zobowiązany do ich udostępnienia. Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony i nie budzą również wątpliwości Sądu. Powyższa kwalifikacja skutkowała zatem koniecznością udostępnienia tych informacji w trybie wynikającym z u.d.i.p. i w terminie z art. 13 tej ustawy, zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, wówczas podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku; przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy opłat za udostępnienie informacji i w sprawie niniejszej nie miał zastosowania).
Tymczasem z akt sprawy niniejszej wynika, że organ udzielił wnioskowanej informacji z przekroczeniem powyższego ustawowego terminu. Termin ten należało bowiem liczyć od dnia [...] lipca 2019 r., w tej bowiem dacie omawiany wniosek wpłynął do organu. Udzielenie zatem odpowiedzi na przedmiotowy wniosek w dniu [...] grudnia 2019 r., nie może stanowić o wypełnienia tego obowiązku w ustawowym terminie. W tych uwarunkowaniach uznać należy, że załatwienie wniosku nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w tezie wyroku z dnia 8 października 2013 r. sygn. II SAB/Bk 65/13 ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.
W okolicznościach niniejszej sprawy zważywszy, że organ udzielił wnioskowanej informacji, a jego postawa nie wynikała ze złej woli, a jedynie z błędnego przekonaniem organu, że wobec zakończenia sporu zbiorowego, wniosek o udzielenie informacji stał się bezprzedmiotowy, przyjąć należy, że nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego charakteru (pkt 3).
Z tych też powodów brak było podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie omawianego środka w tym trybie. Sąd miał nadto na uwadze cel zastosowania tego środka, który ma nie tylko charakter rekompensaty, ale również prewencyjny oraz dyscyplinujący, tj. polegający na wzmocnieniu gwarancji terminowego załatwienia sprawy przez organ. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł żadnego uzasadnienia dla przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, stąd też wniosek ten nie został uwzględniony (pkt 4).
O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania, Sąd orzekł w pkt 5, stosownie do art. 201 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.