Uzasadnienie
Skarga na bezczynność Wójta Gminy W. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. I. i A. S. (powoływani dalej: jako "Skarżący") zwrócili się do Wójta Gminy W., na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015r., poz. 469), o wydanie decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku naruszenia stosunków wodnych przez Gminę W., poprzez podniesienie drogi gminnej ponad poziom dotychczasowy. Uzasadniając powyższy wniosek oświadczyli, że woda po roztopach lub opadach spływa z powierzchni działki będącej drogą gminną wprost na teren należącej do nich – nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy W. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. poinformował Skarżących, że wykowany odcinek drogi położony jest na terenie o znacznym pochyleniu poprzecznym i podłużnym. Przed przebudową drogi wody opadowe z działek położonych po lewej stronie drogi spływały poprzecznie przez drogę na działki położone po jej prawej stronie (po stronie rz. B.). Obecnie, zaś w wyniku wykonania jezdni bitumicznej o przekroju daszkowym wody opadowe z przyległych posesji położonych po lewej stronie drogi oraz z lewej części jezdni na długości działki nr ewid. [...] spływają wzdłuż lewej krawędzi jezdni (spadek podłużny drogi na tym odcinku wynosi 4,24 %, czyli jest pod dwukrotnie większy niż spadek poprzeczny). Organ, na podstawie mapy zasadniczej, w oparciu o którą wykonano projekt budowlany przebudowy i rozbudowy drogi gminnej Nr [...] na przedmiotowym odcinku, stwierdził również, że teren działki nr [...] na odcinku przyległym do pasa drogowego oraz częściowo w pasie drogowym - w granicach wcześniej istniejącego ogrodzenia, został znacznie obniżony (spowodowało to konieczność zmiany pochylenia skarpy).
Mogło to również spowodować zmianę kierunku spływu wód opadowych na Pańskiej działce (zmianę stosunków wodnych). Konkludując organ stwierdził, że powyższa informacja powinna wyczerpująco wyjaśnić i zakończyć sprawę.
W dniu [...] lutego 2016 r. Skarżący, na podstawie art. 37 k.p.a., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na bezczynność organu w przedmiocie nie podjęcia postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie. W zażaleniu wskazali, że Wójt Gminy W. wbrew brzmieniu art. 61 § 1 k.p.a. nie wszczął postępowania z art. 29 ustawy Prawo wodne pomimo, iż stosowny wniosek został złożony w dniu 15 lutego 2016 r. Takie działanie organu w ocenie Skarżących narusza art. 35 § 3 k.p.a., oraz zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. i zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pismem z dnia [...] marca 2016r. przekazało - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. – ww. Skarżących do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jako skargę w przedmiocie źle wykonanej inwestycji drogowej.
W dniu [...] marca 2016 r. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wójta Gminy W. polegająca na nie podjęciu postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych pomimo stosownego wniosku. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili przebieg postępowania zainicjowanego ich wnioskiem z dnia [...] lutego 2016r. wskazując, że do dnia dzisiejszego powyższy wniosek nie został przez organ - załatwiony.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że na wniosek Skarżących w dniu [...] lutego 2016r. została udzielona odpowiedź. Ponadto skoro wniosek został wniesiony w dniu [...] lutego 2016r., to w myśl art. 35 § 3 k.p.a. organ ma miesiąc na jej załatwienia, a więc z formalnego punktu widzenia skarga została wniesiona przedwcześnie. Jednocześnie organ zasygnalizował, że SKO zakwalifikowało wszczętą przez Skarżących sprawę jako źle wykonaną inwestycję drogową, a nie jako sprawę o naruszenie stosunków wodnych w trybie art. 29 ustawy Prawo wodne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość organu, sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Wskazuje się również, że w trybie powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd może tylko orzec o obowiązku wydania aktu w określonym terminie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu tego rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach lub obowiązkach skarżącego.
Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Z treści cytowanych przepisów wynika, iż uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Skarżący wyczerpali drogę administracyjną. Jak wynika z akt sprawy Skarżący w dniu [...] marca 2016 r. wnieśli bowiem zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na bezczynność Wójta Gminy W. w przedmiocie nie podjęcia postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie.
Przechodząc z kolei do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (vide: T. Woś i inni, Komentarz. Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami, str. 86). W myśl art. 104 § 1 k.p.a., przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy też bezczynność wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana albo z przekonaniem, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia w drodze decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13).
Terminy załatwiania spraw zostały zasadniczo określone w art. 35 § 1-3 k.p.a., z którego wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W sytuacji zatem, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w zakreślonych powyżej terminach, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. W niniejszej sprawie taka bezczynność występuje. Z akt postępowania bezsprzecznie wynika, że wniosek Skarżących o wydanie decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom powstałym w wyniku naruszenia stosunków wodnych przez Gminę W. - na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - wpłynął do Wójta Gminy W. w dniu [...] lutego 2016 r. i od tej daty należy liczyć termin załatwienia sprawy. Po tym dniu Wójt gminy w sytuacji, gdy nie stwierdził istnienia przeszkód natury proceduralnej, powinien wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. uczynić przedmiotem postępowania wyjaśniającego i wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej orzekającej co do istoty sprawy lub w inny sposób kończącej postępowanie stosownie do poczynionych przez siebie ustaleń, tym niemniej w trybie wskazanym we wniosku – tj. art. 29 ustawy Prawo wodne.
Według art. 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ww. ustawy właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stosunków wodnych szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ administracji może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Z wniosku Skarżących z dnia [...] lutego 2016 r. wynikało, że wskutek zakończenia inwestycji na drodze gminnej nr [...] prowadzącej przez wieś Wierciszewo doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, co wywołuje szkodliwe skutki dla ich nieruchomości. Stąd też Skarżących na podstawie art. 29 ust.3 ustawy Prawo wodne wystąpili o wydanie decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Przedmiotowa ustawa regulując kwestie związane z zakłóceniem stosunków wodnych, nie zawiera przepisu ograniczającego możliwość wszczynania postępowania w tych sprawach na wniosek stron. Skarżący jako właściciele nieruchomości, która jak twierdzą ponosi szkodę spowodowaną zmianą stanu wody na gruncie, mają niewątpliwie interes prawny w załatwieniu sprawy. Zatem nie ulga wątpliwości, że ich wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. wszczął przed Wójtem gminy W. postępowanie administracyjne w trybie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, które powinno być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej.
Wobec twierdzeń Skarżących, że przyczyną podtapiania ich działki jest podniesienie poziomu drogi położonej na działce sąsiedniej (należącej do Gminy), Wójt – jako organ właściwy w sprawie, winien był przede wszystkim przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy faktycznie w wyniku wykonania opisanej we wniosku inwestycji drogowej doszło do naruszenia stanu wody. Po wyjaśnieniu tych okoliczności i po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ mógł orzec w formie decyzji administracyjnej albo o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne lub o odmowie nałożenia takiego obowiązku lub też o umorzeniu postępowania w przypadku przesłanek bezprzedmiotowości.
Tymczasem, jak wynika z przekazanych akt, organ w niniejszej sprawie nie podjął nawet czynności zmierzających do formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r. Do dnia rozprawy przed Sądem w tej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu sprawa ta jest zatem w toku, a organ pozostaje ewidentnie w zwłoce w jej załatwieniu. Oceniając z kolei stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że fakt przekazania zażalenia Skarżących przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., bez podjęcia prawem wymaganych czynności procesowych zakończonych przez wydanie aktu administracyjnego, nie stanowi o załatwieniu sprawy administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym bardziej, że jak zeznał pełnomocnik organu wniosek Skarżących z dnia [...] lutego 2016 r. nadal jest w posiadaniu Wójta Gminy W. i do dnia dzisiejszego nie został rozpatrzony.
Mając wszystko to na uwadze Sąd stwierdził, że Wójt Gminy W. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżących z dnia [...] lutego 2016 r. i stan ten nie ustał do dnia wydania niniejszego wyroku.
Zgodnie zaś z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Uwzględniając powyższe Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.– zobowiązał Wójt Gminy W. do załatwienia wniosku Skarżących w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku) – uwzględniając fakt, iż Wójt Gminy W. nie pozostawił wniosku Skarżących bez odpowiedzi, lecz się do niego dość szybko ustosunkował, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosku wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.