Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Stowarzyszenie O z siedzibą w J. w dniu [...] sierpnia 2020 r. złożyło do Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. drogą elektroniczną - na adres wskazany w BIP organu - wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierającej dane o obrocie zwierzętami w schronisku dla bezdomnych zwierząt w miejscowości S. w 2019 r. W związku z bezskutecznym upływem ustawowego terminu przewidzianego do udzielenia odpowiedzi, w dniu [...] października 2020 r. Stowarzyszenie przesłało do organu monit. Wobec dalszego milczenia organu, w dniu [...] listopada 2020 r. Stowarzyszenie ponowiło wniosek za pośrednictwem platformy ePUAP. Doręczenie wniosku w tym samym dniu potwierdzone zostało urzędowym poświadczeniem przedłożenia. Przedłużający się brak reakcji ze strony organu skutkował kolejnym ponowieniem wniosku w dniu [...] grudnia 2020 r., którego złożenie również potwierdzone zostało urzędowym poświadczeniem przedłożenia.
Wobec dalszej bezczynności organu Stowarzyszenie w dniu [...] marca 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) złożyło do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2020 r. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Wskazując na powyższe naruszenia Stowarzyszenie wniosło o:
- - zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku;
- - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- - przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.);
- - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, że organ do dnia jej złożenia w żaden sposób nie zareagował na wniosek, nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomił o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Podkreślono, że Stowarzyszenie przy nadawaniu swojego wniosku dokonało wszelkich aktów staranności. Najpierw wysłało wniosek na adres poczty elektronicznej wskazany w BIP organu, a następnie (i to dwukrotnie) na skrytkę ePUAP przypisaną Powiatowemu Inspektoratowi Weterynarii w S. Stowarzyszenie miało więc wszelkie podstawy ku temu, aby przyjąć, że wniosek trafił do organu.
Wobec powyższego, zdaniem Stowarzyszenia, organ dopuścił się rażącej bezczynności, dla której to kwalifikacji najistotniejsze znaczenie ma czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku oraz fakt całkowitego milczenia organu wobec kilkukrotnego monitowania i ponawiania wniosku. W związku z wyjątkową obstrukcją przejawianą przez organ w udostępnianiu informacji publicznej na wniosek, Stowarzyszenie wniosło o przyznanie mu sumy pieniężnej. Podniesiono, że służyć ona będzie zrekompensowaniu straty, jaką Stowarzyszenie poniosło na skutek uporczywej bezczynności organu. Wskazano, że stowarzyszenie od lat prowadzi niezależny monitoring działania gmin i schronisk dla zwierząt, m. in. zbiera informację publiczną od wszystkich 2.477 gmin w zakresie sposobu i skutków wykonywania przez nie zadania "opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie" oraz od 171 powiatowych lekarzy weterynarii w zakresie nadzoru nad schroniskami dla zwierząt.
Dane te pozwalają następnie tworzyć raporty i statystyki, bez których trudno rzeczowo opisywać problem bezdomności zwierząt w Polsce i proponować jakieś jego rozwiązania. Badań na taką skalę nie prowadzi żaden inny podmiot w kraju, w tym również żaden organ państwa nie śledzi problemu bezdomnych zwierząt i nie rozlicza ani publicznych pieniędzy, ani losu tych zwierząt. Opracowania Stowarzyszenia są tym rzetelniejsze i lepiej uzasadnione, im większa jest próba odpowiedzi, jakie uzyskuje. Dlatego każda informacja publiczna, jaką otrzymuje Stowarzyszenie, jest niezwykle cenna, z kolei każdy jej brak bardzo dotkliwy, gdyż w pewnym stopniu fałszuje ostateczne wyniki monitoringu. Ignorowanie przez organ wniosków Stowarzyszenia stanowi więc realną szkodę dla wiarygodności projektu i ogromu pracy wolontariuszy. Zasądzona suma, zdaniem Stowarzyszenia, powinna wpłynąć motywująco na większą staranność organu w tym zakresie w przyszłości;
Organ w odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, wniosek motywując w ten sposób, że skarga do sądu administracyjnego nie została poprzedzona ponagleniem. Odnośnie wniosku w zakresie oddalenia skargi organ przyznał, że [...] sierpnia 2020 r. został złożony drogą elektroniczną wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej. Organ również przyznał, że Stowarzyszenie występowało z ponownym wnioskiem w dniu [...] października 2020 r. i [...] listopada 2020 r. również drogą elektroniczną. Jednocześnie organ podał, że wnioskowana informacja została udzielona w dniu [...] marca 2021 r. Przyczyną zaś nieudzielenia informacji w terminie były nadzwyczajne braki kadrowe, z 7 etatów obsadzonych było jedynie 4. W związku z brakami kadrowymi pracownicy organu wykonywali nie tylko pracę wynikającą z zakresu ich obowiązków ale niejednokrotnie inne powierzone im zadania.
Dlatego nieprzesłanie informacji w 2020 r. nie wynikało ze świadomej zwłoki. W poprzednich latach organ każdorazowo przesyłał informację publiczną dotyczącą schroniska dla zwierząt w S. Ponadto dodatkowe trudności w terminowym wykonywaniu zadań powodowały zalecenia organizacji pracy zdalnej, w związku z trwającą epidemią.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Sprawa niniejsza została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym może być rozpoznana w trybie uproszczonym sprawa, w której przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej doszło, gdyż załatwienie wniosku nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do udostępnienia informacji publicznej i już po złożeniu skargi, co czyniło bezprzedmiotowym wyłącznie zobowiązanie do załatwienia wniosku ale obligowało sąd do merytorycznej oceny stanu bezczynności.
Skarga jest przy tym dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu wnioskowanemu w odpowiedzi na skargę. W przypadku bowiem skargi na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, nie jest konieczne uprzednie wzywanie organu do usunięcia naruszenia prawa (vide: stanowiska NSA wyrażone, między innymi, wyrokami w sprawach o sygn. I OSK 1991/12, I OSK 601/15 i I OSK 646/10).
Bezspornym jest, że informacje objęte wnioskiem skarżącego stowarzyszenia złożonym [...] sierpnia 2020r. na adres wskazany w BIP organu mieściły się w zakresie przedmiotowo- podmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2020r., poz.2176, dalej: u.d.i.p.).
Zakres podmiotowy stosowania u.d.i.p. określa art. 4 ustawy, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności, między innymi, organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. Powiatowy lekarz weterynarii jest organem inspekcji weterynaryjnej, której działanie i zadania określa ustawa z dnia 29 stycznia 2004r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j.
Dz. U. z 2021r., poz. 306). W świetle przepisów tej ustawy powiatowy lekarz weterynarii jest kierownikiem powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej. Organy inspekcji weterynaryjnej realizują zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego i żywności zawierającej produkty pochodzenia zwierzęcego a celem działań inspekcji jest zapewnienie ochrony zdrowia publicznego. Organy Inspekcji Weterynaryjnej przy wykonywaniu swoich zadań współpracują z właściwymi organami administracji rządowej i jednostkami samorządu terytorialnego oraz organami samorządu lekarsko-weterynaryjnego. W ramach swoich zadań organy inspekcji weterynaryjnej powiatowego szczebla nadzorują schroniska dla zwierząt i dysponują informacjami, o które wystąpiło skarżące stowarzyszenie.
Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide, między innymi: wyrok WSA w Gliwicach z 3 września 2007r. sygn. IV SAB/Gl 28/07). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Dane o obrocie zwierzętami w schronisku dla bezdomnych zwierząt w miejscowości S. nadzorowanym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. stanowiły informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jest przyznane każdemu a od podmiotu wykonującego to prawo, nie jest wymagane wykazywanie interesu prawnego lub faktycznego (vide: art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej ma odpowiedzieć na wniosek na tyle szybko, na ile pozwalają mu siły i środki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Za wniosek pisemny w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. uznawane jest przesłanie wniosku pocztą elektroniczną (e-mailem) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (vide: wyrok NSA z 16 marca 2009r. sygn. I OSK 1277/08). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań (vide postanowienia NSA: z 10 września 2015r. sygn. I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015r. sygn. I OSK 1940/15).
Podkreślane jest także, że skutki błędów i nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji i z tymi organami (poczty elektronicznej, systemów ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak w postanowieniu NSA z 5 listopada 2015r. sygn. I OZ 1414/15 i wyroku NSA z 16 lutego 2016r. sygn. I OSK 2186/14). Nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, nie może obciążać wnioskodawcy (vide: postanowienie NSA z 18 listopada 2015r. sygn. I OSK 2897/15). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (vide: wyrok NSA z 16 września 2016r. sygn. I OSK 1924/16).
W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym jest, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony [...] sierpnia 2020r. drogą elektroniczną na adres BIP organu, co zostało przyznane w odpowiedzi na skargę. Bezspornym także jest, że przed wniesieniem skargi skarżące stowarzyszenie trzykrotnie monitowało brak reakcji na wniosek ponawiając prośbę o udostępnienie informacji publicznej w dniach [...] października 2020r., [...] listopada 2020r. oraz [...] grudnia 2020r. co także zostało przyznane przez organ w odpowiedzi na skargę. Informacja została udzielona wnioskodawcy dopiero po złożeniu w dniu [...] marca 2021r. skargi na bezczynność tj. w dniu [...] marca 2021r. Zwłoka w udzieleniu informacji publicznej wyniosła prawie 7 miesięcy.
Załatwienie sprawy po upływie 7 miesięcy od złożenia wniosku i po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, uzasadnia stwierdzenie, że do bezczynności organu doszło. W sytuacji bowiem załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, sąd umarza postępowanie wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Nie zwalnia to jednak sądu z obowiązku orzekania, czy do bezczynności organu (lub przewlekłości postępowania organu) doszło stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani od oceny charakteru bezczynności lub przewlekłości postępowania stosownie do treści art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem sądu, bezczynność miała charakter rażący. Rażąca bezczynność w udzieleniu informacji występuje przy jakimkolwiek braku działań zmierzających do załatwienia wniosku albo przy ewidentnej zwłoce podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, gdzie dopiero wpływ skargi na bezczynność organu stanowił impuls dla załatwienia wniosku a wcześniejsze trzykrotne monity nie przyniosły rezultatu. Braki kadrowe i ogólna sytuacja w kraju związana z pandemią nie zdjęły z organu obowiązku wypełniania zadań, w tym udostępniania informacji publicznej będącej w posiadaniu organu.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd może orzec – z urzędu lub na wniosek strony – o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W art. 154 § 6 P.p.s.a., do którego odsyła art. 154 § 7 P.p.s.a. w zakresie określenia wysokości sumy pieniężnej, jest nawiązanie do przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim a sumę pieniężną do wysokości połowy owej dziesięciokrotności tj. do pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Skarżące stowarzyszenie wniosło o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej nie określając jej wysokości a przedstawiając znaczenie żądanej informacji dla realizacji zadań stowarzyszenia w zakresie monitoringu stanu bezdomności zwierząt w Polsce.
Sąd uznał, że adekwatną sumą pieniężną przyznaną od organu będzie kwota 400 złotych. Zasądzenie sumy pieniężnej, tak jak i nałożenie grzywny na organ, należy do dyskrecjonalnych uprawnień sądu (vide: wyroki NSA w sprawach o sygn. II GSK 1695/16 oraz I OSK 1685/17). Zasądzona suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 par. 2 w związku z art. 154 par. 6 P.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu" (vide: orzeczenie NSA o sygn. I OSK 3271/19). Z uwagi na to, że zwłoka w udzieleniu informacji wpłynęła na rzetelność obrazu stanu bezdomności zwierząt w Polsce, objętego monitoringiem stowarzyszenia, ale nie wiązała się z uszczerbkiem finansowym dla stowarzyszenia, sąd uznał, że wystarczającą kwotą zadośćuczynienia, spełniającą funkcję kompensacyjno – prewencyjną, będzie suma 400 złotych.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji stosownie do treści art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi było – stosownie do treści art. 200 w związku z art. 210 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, na które złożył się wpis od skargi wynoszący 100 złotych.