Uzasadnienie
Skargą złożoną w dniu [...].03.2018r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący A. M. zarzucił Burmistrzowi Miasta N. bezczynność w rozpoznaniu sprawy z jego wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działek o numerach [...] w N. Podał, że po wezwaniu przez organ do uzupełnienia jego pierwszego wniosku z dnia [...].09.2017r., pomimo odniesienia się do żądania uzupełnienia, organ pozostawił wniosek bez rozpatrzenia bezpodstawnie uznając go za niekompletny. W dniu [...].12.2017r. skarżący złożył drugi wniosek o warunki zabudowy i powtórnie został wezwany przez organ (pismem z dnia [...].12.2017r.) do usunięcia rzekomych braków wniosku. Pomimo odniesienia się przez skarżącego do wezwania (w piśmie z dnia [...].12.2017r.), organ pismem z dnia [...].01.2018r. poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Trzeci wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący złożył – jak podał – [...].01.2018r. i identycznie, jak przy poprzednich dwóch wnioskach, został pismem z dnia [...].02.2018r. wezwany do usunięcia rzekomych jego braków. Z uwagi na powyższe, skarżący po przeanalizowaniu wezwań do usunięcia braków wniosku, uznał, że Burmistrz celowo złośliwie odmawia wydania decyzji i wniósł o zobowiązanie organu do jej wydania.
Skargę poprzedziło złożone przez skarżącego do SKO w Ł. ponaglenie na niezałatwienie sprawy, które SKO w Ł., nazwało skargą, którą postanowieniem z dnia [...].02.2018r. uznało za nieuzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz N. wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że skarżący trzykrotnie składał ([...].09.2017r., [...].12.2017r. oraz [...].01.2018r.) tożsame wnioski o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określanej jako budowa myjni samochodowej na terenie części działek o numerach [...] w obrębie N. Żaden z tych wniosków nie zawierał wszystkich danych wymaganych przepisami art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Burmistrz opisując braki wniosków stwierdził, że:
- - w żadnym z wniosków nie przedłożono kompleksowego sposobu zagospodarowania terenu (nie tylko niektórych elementów) przedstawionego w formie opisowej i graficznej (dojścia, dojazdy, utwardzenie terenu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy) oraz nie podano spójnych, jednoznacznych danych opisowych (rodzaj zjazdu, dostępność z drogi, parkingi, infrastruktura techniczna) czego wymaga art. 52 ust. 2 lit. "a" i "b" w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- - w poszczególnych wnioskach nie podano powierzchni podlegającej przekształceniu (we wniosku [...] błędnie przyjęto, że jest to powierzchnia zabudowy myjni), czego wymaga art. 52 ust. 2 lit. "b" w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- - w poszczególnych wnioskach zamiast określenia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko podano nie poparte niczym twierdzenia dotyczące braku oddziaływania na otoczenie, co nie wypełnia wymogów art. 52 ust. 2 lit. "c" w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- - do wniosków w sprawach [...] oraz [...] załączono kopie map uniemożliwiające wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przewidziany przepisami prawa, co narusza art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydany na podstawie i w celu ustawowego upoważnienia i w celu jej wykonania § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doprecyzowujący wymogi stawiane mapie załączanej do wniosku;
- - kopie map załączane każdorazowo do wniosków nie uwzględniają istniejącego na działce wnioskodawcy budynku mieszkalnego (formalnie będącego w budowie), co może mieć istotne znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskami, a tym samym kopie map nie mogą być uznawane za dowody w sprawie (są nieaktualne), przy czym należy podkreślić, że decydująca tu jest nie tylko sama wiedza organu o istnieniu budynku lecz jego usytuowanie odwzorowane na mapie w sposób regulowany przepisami o geodezji i kartografii, na podstawie której osoba posiadająca niezbędne kwalifikacje przygotowuje projekt decyzji (tej wady mapy organ nie może konwalidować uznając to za fakt powszechnie znany lub znany z urzędu) i choć omawiana tu kwestia nie mieści się w formalnych brakach wniosku, to powinno się ją dostrzegać przewidując działania inwestora w zakresie pozyskania właściwej kopii mapy.
Organ dodał, że wzywał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosków, gdyż instrumentem umożliwiającym konwalidowanie wniosków nie spełniających wymagań prawa, są przepisy art. 64 § 2 K.p.a. Skarżący nie usunął wszystkich braków formalnych swoich wniosków i dlatego organ pismami z [...].10.2017r., [...].01.2018r. i [...].02.2018r. poinformował skarżącego o pozostawieniu poszczególnych wniosków bez rozpoznania. Żaden z wniosków z powodu niekompletności nie wywołał skutku w postaci wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;
Skarga podlegała oddalenie albowiem Burmistrz Miasta N. nie pozostawał w bezczynności przy rozpatrywaniu wniosków skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, w tym ostatniego wniosku z dnia [...].01.2018r., po pozostawieniu bez rozpoznania którego skarżący zdecydował się na wniesienie niniejszej skargi na bezczynność organu, zarzucając organowi bezpodstawne wezwanie go do usunięcia braków formalnych wszystkich wniosków, w tym ostatniego, jego zdaniem w pełni kompletnych i właściwie sformułowanych.
W świetle uchwały 7 sędziów NSA z 3.09.2013r. sygn. I OPS 2/13, w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. przysługuje stronie skarga na bezczynność organu, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając w takich okolicznościach sprawę ze skargi na bezczynność organu, Sąd winien ocenić, czy były podstawy do wzywania strony do uzupełnienia braku formalnego wniosku i czy prawidłowo pozostawiono wniosek strony bez rozpoznania.
Przepis art. 64 § 2 K.p.a. stanowi, iż w sytuacji gdy podanie strony nie spełnia innych wymagań (niż wskazanie adresu wnoszącego, której to kwestii dotyczy art. 64 § 1 K.p.a.) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wymogi wniosku o warunki zabudowy zostały określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 tejże ustawy, który to przepis dotyczy wymogów wniosku o ustalenie warunków zabudowy z mocy odesłania zawartego w art. w art. 64 ustawy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:
- 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;
- 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:
- a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
- b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
- c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko;
W świetle zacytowanej części art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy składa się część opisowa (tekstowa) oraz część graficzna zawierająca określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, a w jej braku katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali wskazanej w przepisie. Na stosownej mapie poza granicami terenu inwestycji powinny zostać określone granice obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać oraz – jak wynika z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy wyraźnie zastrzega, że wszystkie elementy planowanego zagospodarowania terenu włącznie z powierzchnią podlegającą przekształceniu mają być opisane i wrysowane na mapie ("przedstawione w formie opisowej i graficznej").
Uregulowania prawne dotyczące treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, należy rozpatrywać w związku z charakterem prawnym decyzji o warunkach zabudowy (wynikającym z art. 55 i 56 ustawy) a także z przepisami wskazującymi obligatoryjną treść decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 ustawy) i określającymi przesłanki (warunki) wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 ustawy). Na interpretację art. 52 ust. 2 ustawy należy patrzeć przez pryzmat celu wydania decyzji, jakim jest ustalenie warunków zagospodarowania i zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego (vide: stanowisko zawarte w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, str.).
Jest bezspornym, iż braki w treści wniosku o warunki zabudowy, wynikające z wymogów określonych art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. tj. po wezwaniu wnioskodawcy do ich usunięcia we wskazanym przez organ terminie, nie krótszym niż 7 dni, po bezskutecznym upływie którego, wniosek pozostawia się bez rozpoznania.
Analiza treści wezwań skierowanych do skarżącego, wzywających go do usunięcia braków formalnych wniosków, w tym i wniosku ostatniego, w części tekstowej najbardziej rozbudowanego, skonfrontowana z elementami opisowymi i graficznymi każdego z wniosków, prowadzi do konkluzji zgodnej z oceną organu, iż przedłożone przez skarżącego wnioski nie były kompletne w świetle ustawowych wymogów wniosku o warunki zabudowy, określonych art. 52 ustawy i wymagały poddania procedurze usunięcia braków formalnych.
Zasadnie organ w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż w żadnym z wniosków nie przedłożono kompleksowego sposobu zagospodarowania terenu (nie tylko niektórych elementów) przedstawionego w formie opisowej i graficznej (dojścia, dojazdy, utwardzenie terenu w nawiązaniu do istniejącej zabudowy) oraz nie podano spójnych, jednoznacznych danych opisowych (rodzaj zjazdu, dostępność z drogi, parkingi, infrastruktura techniczna) czego wymaga art. 52 ust. 2 lit. "a" i "b" w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w poszczególnych wnioskach nie podano powierzchni podlegającej przekształceniu (we wniosku [...] błędnie przyjęto, że jest to powierzchnia zabudowy myjni), czego wymaga art. 52 ust. 2 lit. "b" w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W poszczególnych wnioskach zamiast określenia danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko podano nie poparte twierdzenia dotyczące braku oddziaływania na otoczenie, co nie wypełnia wymogów art. 52 ust. 2 lit. "c" w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Do wniosków w sprawach [...] oraz [...] załączono kopie map uniemożliwiające wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przewidziany przepisami prawa, co narusza art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydany na podstawie i w celu ustawowego upoważnienia i w celu jej wykonania § 3 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doprecyzowujący wymogi stawiane mapie załączanej do wniosku. Kopie map załączane każdorazowo do wniosków nie uwzględniały istniejącego na działce wnioskodawcy budynku mieszkalnego (formalnie będącego w budowie, co przyznał skarżący na rozprawie), co mogło mieć istotne znaczenie przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskami, a tym samym kopie map nie mogły być uznawane za dowody w sprawie (jako nieuaktualnione na potrzeby postępowania).
Trafnie organ zauważa, że decydująca tu jest nie tylko sama wiedza organu o istnieniu budynku lecz jego usytuowanie odwzorowane na mapie w sposób regulowany przepisami o geodezji i kartografii, na podstawie której osoba posiadająca niezbędne kwalifikacje przygotowuje projekt decyzji (tej wady mapy organ nie może konwalidować uznając to za fakt powszechnie znany lub znany z urzędu).
Skład orzekający zauważa, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości kwestia potrzeby zaktualizowania już na etapie warunków zabudowy, mapy zasadniczej o elementy zagospodarowania terenu jeszcze geodezyjnie nie zinwentaryzowane. Wskazuje się, iż wyznaczenie obszaru analizowanego wyłącznie na aktualnej mapie gwarantuje, iż ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której inwestycję zaplanowano. Wymóg zaktualizowania mapy wyprowadzany jest z treści art. 54 pkt 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: między innymi, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.09.2013 sygn. IV SA/Po 474/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30.11.2009r. sygn. II SA/Kr 1482/09, wyrok NSA z dnia 4.09.2015r. sygn. II OSK 3060/13).
W okolicznościach sprawy, skarżący nie usunął w zakreślonym terminie wytkniętych mu zasadnie braków wniosków o warunki zabudowy, w tym również braków ostatniego wniosku, co skutkowało pozostawianiem wniosków bez rozpoznania. W konsekwencji organ nie pozostawał w zarzuconej bezczynności, a zatem skarga na bezczynność organu podlegała oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)