Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. skierowanym drogą poczty elektronicznej na adres Wydziału Komunikacji Medialnej i Promocji Miasta Ł. [...], C. Z. wystąpił o przekazanie informacji dotyczących:
- - liczby osób, które otrzymały bony edukacyjne i o jakiej łącznie wartości bonów, w ramach projektu Kompleksowy system rozwijania kompetencji i umiejętności osób dorosłych zgodnie z potrzebami regionalnej gospodarki 3.2.1/3.2.2 RPO na studia MBA realizowane na Uczelni J. w Ł.;
- - listy tych osób wraz ze wskazaniem daty, kiedy złożyły wnioski o dofinansowanie ww. studiów;
- - listy osób, którym przyznano bony w ramach ww. projektu w zakresie osób, które nie były w grupie osób preferowanych (tj. po 50 roku życia lub nie miały wykształcenia wyższego).
Wnioskodawca podpisał się imieniem i nazwiskiem oraz informacją "[...]".
Odpowiadając na powyższy wniosek w dniu [...] kwietnia 2019 r. drogą poczty elektronicznej:
- - wskazano wnioskodawcy, że informacje na temat każdej usługi realizowanej z bonów szkoleniowych są ogólnie dostępne w Bazie Usług Rozwojowych na stronie [...] Na stronie tej można zapoznać się z dokładnymi danymi dotyczącymi poszczególnych usług oraz podana jest wartość brutto każdej usługi (cena brutto i cena brutto za godzinę);
- - przesłano aktualny wykaz instytucji szkolących wraz z procentową liczbą uczestników w poszczególnych placówkach;
- - wskazano wnioskodawcy, że dane osób, którym przyznano bony szkoleniowe można udostępniać wyłącznie uprawnionym organom kontroli zgodnie z podpisanym przez uczestników szkoleń upoważnieniem określonym przez Instytucję Zarządzającą, zaś Administratorem tych danych jest Ministerstwo właściwe ds. rozwoju regionalnego. Wsparcie kierowane jest do osób indywidualnych, udział w projekcie nie jest związany z działalnością publiczną beneficjentów.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. C. Z. wystąpił ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi na pytanie prasowe z dnia [...] marca 2019 r. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 i 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że zapytanie z dnia [...] marca 2019 r. zostało skierowane "zgodnie z dotychczasową praktyką i wyrażaną wolą" za pośrednictwem skrzynki mailowej [...]. Udzielona w dniu [...] kwietnia 2019 r. odpowiedź nie zawierała zawnioskowanych informacji.
Skarżący wskazał, że wcześniej kilkakrotnie zwracał się z podobnym zapytaniem, w tym także o wskazanie listy osób, którym przyznano bony edukacyjne w zakresie osób pełniących funkcje publiczne i za każdym razem odmawiano mu przekazania takich danych. Wyjaśnił, że w trakcie realizacji materiału prasowego uzyskał informacje o korzystaniu ze studiów MBA realizowanych na Uczelni J. przez osoby pełniące funkcje publiczne (samorządowców, kierowników jednostek samorządowych, posła na Sejm RP).
Odpowiadając na skargę wniesiono o umorzenie postępowania, ewentualnie w przypadku uznania, że organ dopuścił się bezczynności o uznanie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa i niewymierzanie grzywny. Organ wskazał, że w ustawowym terminie 14 dni na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wystosowano do skarżącego pismo z dnia [...] kwietnia 2019 r., natomiast w dniu [...] kwietnia 2019 r. wystosowano zawiadomienie uzupełniające wskazując na konieczność uzasadnienia istnienia szczególnej wagi żądanych informacji, wymagających przetworzenia, dla interesu publicznego. Czas udzielenia odpowiedzi uzupełniającej wymagał dokonania analizy możliwości przekazania żądanych informacji w pełnym zakresie. Zdaniem organu, nie wystarczyło aby skarżący wskazał na fakt bycia dziennikarzem, ale powinien był wykazać, że wniosek pochodzi od prasy, co wynika z art. 11 ust. 1 Prawa prasowego.
Skarżący we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. nie wskazał, że pochodzi on od prasy, zatem organ uznał, że nie zachodziła konieczność rozpatrywania wniosku w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mimo to udzielił odpowiedzi w najwcześniejszym możliwym terminie i podjął starania celem ustalenia, czy nie chodzi o informację przetworzoną. W ocenie organu, zapytanie obejmowało informację przetworzoną, co wymagało specjalnego przygotowania dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Dlatego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócono się do niego o wykazanie upoważnienia do działania w imieniu prasy oraz wykazanie szczególnej istotności uzyskania informacji dla interesu publicznego. Organ również wskazał, że miał istotne wątpliwości dotyczące możliwości udostępnienia zawnioskowanych informacji, które to wątpliwości ujawniły się po analizie regulaminu rekrutacji i uczestnictwa w projekcie.
Uczestnicy projektu udzielili bowiem zgody na przetwarzanie ich danych osobowych wyłącznie w ściśle określonym zakresie, tj. wyłącznie w celu udzielenia wsparcia dla realizacji projektu, a beneficjent projektu czyli Miasto Ł. zobowiązało się do zachowania w poufności wszystkich powierzonych danych osobowych. Dlatego w zakresie w jakim organ nie miał wątpliwości, udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r., w pozostałym zakresie (mając na uwadze konieczność analizy dokumentów dotyczących regulaminu projektu) ustosunkował się do wniosku w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz wskazał, że w odniesieniu do informacji będących informacjami przetworzonymi postępowanie jest w toku.
Podczas rozprawy w dniu 11 czerwca 2019 r. sąd dopuścił dowód z dokumentów przedłożonych przez pełnomocników organu, tj. z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] maja 2019 r. umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu informacji publicznej oraz z odwołania złożonego przez skarżącego. Pełnomocnicy wyjaśnili, że organ nie jest administratorem danych osobowych beneficjentów bonów edukacyjnych, a jedynie jest uprawniony do przetwarzania tych danych w ściśle określonym zakresie. Podczas rozprawy sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia dowodu udzielenia skarżącemu informacji w zakresie ilości osób, jakim bony zostały udzielone, z której to informacji dopuścił dowód poza rozprawą uznając ją w tym zakresie za zbyteczną.
Przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik organu przedłożył wydruki korespondencji elektronicznej ze skarżącym, w tym z dnia [...] i [...] lutego 2019 r. oraz z dnia [...] maja 2018 r., jak też wydruk korespondencji elektronicznej z dnia [...] czerwca 2019 r. zawierającej informację uzupełniającą dotyczącą studiów podyplomowych MBA na Uczelni J. w Ł. na dzień [...] marca 2019 r. w zakresie ilości osób oraz wartości bonów szkoleniowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. podlegało umorzeniu, bowiem po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem stan bezczynności ustał. Wbrew wnioskom pełnomocników organu sformułowanym na rozprawie, nie wystąpiły podstawy do oddalenia skargi.
Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane wnioskiem C. Z. z dnia [...] marca 2019 r. We wniosku nie wskazano w jakim trybie zapytanie jest kierowane, tj. czy chodzi o dostęp do informacji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej: u.di.p.), czy też zapytanie jest kierowane przez dziennikarza (redaktora naczelnego) w trybie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914 ze zm.), dalej: P.p. Co prawda pod nazwiskiem wnioskodawcy zamieszczono informację [...] oraz – jak wynika z późniejszych oświadczeń stron postępowania (skarga, odpowiedź na skargę) – istniały podstawy do przyjęcia, że zapytanie może być kierowane na podstawie ustawy P.p. (wnioskodawca wielokrotnie występował przed organem w charakterze prasy), jednakże nie przesądzało to trybu kierowania zapytania. Przede wszystkim zatem organ mógł zapytać wnioskodawcę, w jakim trybie zapytanie kieruje. Tego jednak nie uczynił.
Niewątpliwie zaś zawnioskowane informacje mają charakter informacji publicznych. Są to informacje o sposobie zadysponowania środkami publicznymi przez organ władzy publicznej jakim jest prezydent miasta (art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Mógł więc o nie zapytać każdy, nie tylko dziennikarz posiadający na gruncie ustawy P.p. dostęp do szerszego zakresu informacji, co wynika z art. 4 ust. 1 P.p. Nie była to jednak sytuacja opisana w art. 4 ust. 1 P.p. Wobec tego organ mógł się zachować dwojako.
W przypadku procedowania wyłącznie na podstawie przepisów u.d.i.p. organ powinien: bez zbędnej zwłoki lub w terminie 14 dni informację udostępnić (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie jeżeli informacja publiczna nie mogła być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, powinien był powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1419/15, fakt, iż do uwzględnienia wniosku konieczne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej uruchamia postępowanie polegające na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę uzyskania informacji z uwagi na szczególną istotność dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że między datą złożenia wniosku ([...] marca 2019 r.) a datą wniesienia skargi ([...] kwietnia 2019 r.), czynności informujących wnioskodawcę o kwalifikacji informacji jako przetworzonej oraz o wykazaniu szczególnej istotności dla interesu publicznego organ nie podjął. Trafnie wskazał skarżący, że odpowiedź udzielona w dniu [...] kwietnia 2019 r. nie zawierała informacji, o które wystąpiono. Sąd z urzędu zauważa, że nie zawierała ona również żadnego wezwania ani pouczenia, jak też powodów niepełnego ustosunkowania się do wniosku. W korespondencji z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazano jedynie na stronę internetową z informacjami o danych dotyczących finansowanych usług, wykazem instytucji oraz wskazano na ochronę danych osobowych – bez odniesienia do każdego konkretnego zapytania sformułowanego w dniu [...] marca 2019 r. Do dnia wniesienia skargi nie pouczono o kwalifikacji informacji jako przetworzonej, nie wezwano wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, nie pouczono o powodach opóźnienia i planowanym terminie udzielenia informacji, co organ powinien był uczynić bez zbędnej zwłoki lub w terminie 14 dni, jeśli kwalifikował informację jako przetworzoną (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku procedowania w trybie ustawy P.p., również do dnia wniesienia skargi organ nie podjął stosownych czynności celem prawidłowego załatwienia wniosku, tj. nie wezwał wnioskodawcy do udokumentowania działania w imieniu prasy. Stanowisko w tym zakresie jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide np. wyroki NSA w sprawach I OSK 1427/15 z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 1088/15 z dnia 17 marca 2016 r. oraz I OSK 1102/15 z dnia 17 lutego 2016 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, powoływanej jako CBOSA). Zgodnie z art. 3a P.p., w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy u.d.i.p. Na tle tej regulacji wskazuje się, że "Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p.
Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy" (vide wyrok w sprawie I OSK 1102/15, CBOSA).
A zatem między datą złożenia wniosku ([...] marca 2019 r.) a datą wniesienia skargi ([...] kwietnia 2019 r.) organ nie podjął żadnych czynności, które wyjaśniałyby wnioskodawcy w jaki sposób wniosek jest procedowany i jakich czynności powinien dokonać, by został on prawidłowo załatwiony oraz w jakim terminie jest to możliwe. Wezwanie wystosowano dopiero po wniesieniu skargi, w której skarżący wskazał na naruszenie ustawy P.p. oraz ponad miesiąc po dacie złożenia wniosku (25 kwietnia 2019 r.). Bezczynność zatem w dniu wniesienia skargi wystąpiła.
Nie jest wystarczającym usprawiedliwieniem zaniechania, wskazanie przez organ, że potrzebował czasu na zapoznanie się z regulaminem odnośnie oceny możliwości udostępnienia danych beneficjentów. Nie wyjaśnia to tłumaczenie braku jakiegokolwiek wezwania, nadto dotyczy tylko jednego aspektu zapytania wnioskodawcy. Nie miało natomiast wpływu na możliwość dokonania wstępnej kwalifikacji całego wniosku, tj. czy zażądana informacja jest informacją przetworzoną oraz czy zapytanie pochodzi od prasy, co skutkowałoby stosownym wezwaniem.
Zdaniem sądu, bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), jak też gdy nie informuje, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do tych przypadków należy dodać ten, który wystąpił w sprawie niniejszej, czyli sytuację, w której organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej.
Powyżej opisana bezczynność – w zakresie obejmującym cały zakres zapytania z dnia [...] marca 2019 r. - ustąpiła jednak po dacie wniesienia skargi a przed dniem wyrokowania.
Odnośnie wniosku z dnia [...] marca 2019 r. w części dotyczącej udostępnienia listy osób, którym przyznano bony edukacyjne w ramach projektu wymienionego w zapytaniu, jak również w zakresie daty złożenia wniosku i łącznej wartości udzielonych bonów – w dniu [...] maja 2019 r. została wydana przez Prezydenta Miasta Ł. decyzja administracyjna umarzająca postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu informacji prasowej. W tym więc zakresie organ po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem podjął czynność. Umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na niewykazanie przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego oraz nieudokumentowanie faktu działania w imieniu prasy.
Sąd w sprawie niniejszej kontroluje wyłącznie czy organ pozostaje lub pozostawał w bezczynności, nie może zaś kontrolować treści wydanej decyzji. Podlega ona odrębnemu zaskarżeniu i jej legalność (podstawa prawna, tryb załatwienia wniosku, kwalifikacja informacji) będzie oceniana we właściwym postępowaniu instancyjnym, które – jak wynika z odwołania złożonego przez pełnomocnika organu na rozprawie przed sądem – skarżący zainicjował (k. 28). Dodać jedynie należy, że zakres załatwienia wniosku z dnia [...] marca 2019 r. ww. decyzją obejmujący "listę osób, którym przyznano bony edukacyjne" obejmuje, zdaniem sądu, również listę osób niebędących w grupie osób preferowanych. Zapytanie w tym zakresie obejmowało bowiem "listę osób, którym bony przyznano", a więc i listę niepreferowanych osób, którym bony przyznano.
Trafnie natomiast wynika z treści odwołania od ww. decyzji, że decyzją tą nie udzielono skarżącemu odpowiedzi na zapytanie w zakresie ilości osób, którym przyznano bony edukacyjne. Zdaniem sądu, w tej konkretnej sytuacji lista osób zawierająca imiona i nazwiska oraz liczba osób uprawnionych są odmiennymi rodzajowo informacjami. Podanie liczby nie oznacza udostępnienia danych, co jest niemożliwe w przypadku udostępnienia listy osób. Odnośnie zatem liczby osób decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nie orzeczono. Na zapytanie sądu podczas rozprawy w dniu [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że również i w tym zakresie informacji udzielono. Do jej przedstawienia sąd zobowiązał pełnomocnika organu dopuszczając dowód z tej informacji poza rozprawą. Jak wynika z nadesłanych przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2019 r. informacji, liczbę osób które uzyskały bony edukacyjne w ramach projektu dofinansowania kształcenia osób dorosłych, przesłano skarżącemu w dniu [...] czerwca 2019 r. (k. 41, 42 verte). Również zatem i w tym zakresie przed datą wyrokowania bezczynność organu ustała.
Z wyżej wskazanych powodów brak było podstaw do zobowiązywania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. W odniesieniu bowiem do zakresu zawnioskowanych do udostępnienia informacji, przed dniem wyrokowania organ odniósł się, tj. decyzją administracyjną oraz informacją pisemną z dnia [...] czerwca 2019 r. Porównanie treści decyzji i treści informacji z dnia [...] czerwca 2019 r. uprawnia do wniosku, że odniesienie to dotyczy całego zakresu zapytania. Uzasadniało to orzeczenie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., jak w punkcie 1 wyroku.
Załatwienie wniosku po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność nie zwalnia sądu z dokonania oceny, czy organ dopuścił się bezczynności oraz czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z treści art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 §1a P.p.s.a. Jak wyżej wskazano, bezczynność wystąpiła (punkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Nie miała ona jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, bez jakiejkolwiek przyczyny (vide np. wyrok w sprawie II SAB/Bk 123/18 oraz powołane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której okres bezczynności w udostępnieniu informacji nie był znaczny i w niedługim czasie po wniesieniu skargi załatwienie wniosku miało miejsce.
Sąd dodatkowo zauważa, że o ile organ nie wezwał niezwłocznie skarżącego do wykazania warunków uzasadniających udzielenie informacji (co wyżej wyjaśniono i co stanowi o bezczynności), to – kwalifikując informację jako przetworzoną – nieznacznie przekroczył termin dwumiesięczny z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. na wydanie decyzji administracyjnej, zaś informacji o ilości osób, które otrzymały bony edukacyjne udzielił niezwłocznie po zorientowaniu się, że pozostaje w zwłoce. Zaniechanie organu nie było celowe czy wywołane złą wolą, a raczej spowodowane brakiem wystarczającej staranności, co nie uzasadnia przyjęcia zaniechania z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego w punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. bez wskazywania kwalifikowanego charakteru bezczynności.
W skardze nie sformułowano wniosku o wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej. Sąd nie stwierdził podstaw do orzekania w tym zakresie z urzędu.
O kosztach (wpis 100 zł) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. jak w punkcie 4 wyroku.