Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 16 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 39/23

Uzasadnienie

Wnioskiem z 4 kwietnia 2023 r., który wpłynął do organu 5 kwietnia 2023 r., A.P. (dalej jako: "skarżący"), na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.") wystąpił do Prokuratora Okręgowego w Białymstoku o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. 1. o źródłach dochodu i kwot za rok 2022 r. p. B.T. zatrudnionego w Prokuraturze Rejonowej Białystok Południe;
2. 2. czy p. B.T. ma aktualne badania lekarskie o braku przeciwwskazań do pracy, kiedy były wykonywane i czy były także przeprowadzone przez specjalistę w zakresie psychiatrii;
3. 3. czy p. B.T. używał swojego prywatnego samochodu do celów służbowych; czy używał swój prywatny telefon do celów służbowych;
4. 4. ile p. B.T. prowadził spraw w ostatnich 5 latach z podziałem na lata; ile dotyczyło kobiet; ile dotyczyło mężczyzn;
5. 5. w ilu sprawach dotyczących kobiet p. T. umorzył śledztwo/przestępstwo; w ilu sprawach dotyczących mężczyzn p. T. umorzył śledztwo/przestępstwo; Ile oskarżeń przekazanych w tym czasie do sądu się nie utrzymało (z podziałem na mężczyzn i kobiety) i ile zakończyło się wyrokiem skazującym (z podziałem na kobiety i mężczyzn)? Proszę podać dane za ostatnie 5 lat;
6. 6. czy p. B.T. uczestniczył kiedykolwiek w spotkaniach zawodowych z pracownikami Urzędu Miejskiego w B.; jeśli tak, to z kim;
7. 7. przesłania życiorysu zawodowego p. B.T..
8. 8. ile dni w pracy opuścił p B.T. w 2022 roku?
9. 9. ile w Prokuraturze Rejonowej Białystok Południe prowadzono spraw wobec urzędników i funkcjonariuszy z Podlasia; w ilu przypadkach zakończyły się one skazaniem; jaki jest to procent ogólnych spraw;
10. 10. czy p. M.W. i B.T. mają potwierdzoną pisemnie wiedzą dotyczącą naukowej teorii dowodów i statystyki matematycznej.

Na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniósł o udostępnienie powyższych informacji przez e-puap.

W odpowiedzi na wniosek Prokurator Okręgowy Prokuratury Okręgowej w Białymstoku w piśmie z 19 kwietnia 2023 r. za pomocą platformy e-PUAP poinformował skarżącego, że:

Ad. 1 – oświadczenia majątkowej prokuratorów są jawne i dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej;

Ad. 2 – prokurator B.T. posiada aktualne badania lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy;

Ad. 3 – prokurator B.T. nie korzysta z prywatnego samochodu do celów służbowych;

Ad. 4 - prokurator B.T. prowadził w poszczególnych latach: 2018 – 331; 2019 – 309; 2020 – 295; 2021 – 196; 2022 – 162 sprawy; w pozostałym zakresie pytanie nie dotyczy informacji publicznej;

Ad. 5 – sposoby zakończenia spraw przez prokuratora B.T.:

1. - 2018 rok – akty oskarżenia 63, wnioski o skazanie 29; warunkowe umorzenia 13; umorzenia 86;
2. - 2019 rok – akty oskarżenia 80, wnioski o skazanie 17; warunkowe umorzenia 6; umorzenia 59;
3. - 2020 rok – akty oskarżenia 99, wnioski o skazanie 12; warunkowe umorzenia 6; umorzenia 63;
4. - 2021 rok – akty oskarżenia 80, wnioski o skazanie 4; warunkowe umorzenia 3; umorzenia 48;
5. - 2022 rok – akty oskarżenia 92, wnioski o skazanie 3; warunkowe umorzenia 7; umorzenia 58; a w pozostałym zakresie pytanie nie dotyczy informacji publicznej;

Ad. 6 – żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

Ad. 7 – przekazał przebieg kariery zawodowej prokuratora T.;

Ad. 8 - żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

Ad. 9 – sprawy o czyny z art. 231 § 1 kk w Prokuraturze Rejonowej Białystok Południe w Białymstoku: 2018 – 142; 2019 – 150; 2020 – 139; 2021 – 196; 2022 – 162;

Ad. 10 - żądana informacja nie stanowi informacji publicznej;

Wskazując na niezałatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu 2, punktu 3 zdanie 2, punktu 4, punktu 5, punktu 6, punktu 8, punktu 9 i punktu 10, skarżący w skardze do sądu zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. 2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku o dostęp do informacji publicznej, o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych a także zadośćuczynienia w wysokości 1000 zł.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W zakresie punktu 3 podał, że prokurator B.T. nie korzysta z prywatnego samochodu do celów służbowych. Korzystanie przez prokuratorów z samochodów prywatnych do celów służbowych reguluje zarządzenie nr 67/2016 Prokuratora Okręgowego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016r., które w § 5 ust. 1 wskazuje, iż zgodę na użycie samochodu prywatnego do celów służbowych przez prokuratorów i pracowników wyraża Prokurator Okręgowy. Prokurator B.T. nie składał wniosków dotyczących wyrażenia zgody na użycie samochodu prywatnego do celów służbowych. Korzystanie przez prokuratorów z telefonu prywatnego do celów służbowych nie regulują wewnętrzne przepisy Prokuratury Okręgowej w Białymstoku i Prokurator Okręgowy w Białymstoku nie posiada informacji w tym zakresie, zresztą informacja w takim kształcie dotyczy prywatności i tajemnicy telekomunikacyjnej i podlega ograniczeniu - stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnośnie punktu 4 i 5 wskazał, że nie wskazano, ile z tych spraw dotyczyło kobiet, a ile mężczyzn, bowiem zapytanie w tym zakresie narusza zakazy dyskryminacji wskazane w art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega ograniczeniu.

Co do punktu 8 wskazano, że nieobecności prokuratora w pracy są wynikiem przysługującego mu, zgodnie z przepisami prawa, urlopu oraz zwolnień lekarskich- dane takie nie stanowią informacji o sprawach publicznych, bowiem należą do sfery prywatności danej osoby, a dodatkowo w zakresie zwolnień lekarskich są chronione tajemnicą lekarską.

W zakresie punktu 9 wskazano, że dane z każdego konkretnego postępowania przygotowawczego udostępnia się w trybie przewidzianym w art. 156 kpk, a ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 określa, iż jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.).

Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjmuje się, że prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61 Konstytucji RP) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji RP, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji RP. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji RP może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji.

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Niewątpliwie, sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Prawo dostępu do informacji nie jest jednak prawem nieograniczonym. Ustawodawca zastrzegł, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd zauważa, że poza sporem jest, że Prokurator Okręgowy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Z treści skargi wynika, że skarżący uznaje, iż poinformowanie go przez organ o tym, że oświadczenia prokuratorów są jawne i dostępne w BIP w pełni realizuje jego wniosek zawarty w punkcie 1. Nie budzi też wątpliwości sądu, że skoro oświadczenia majątkowe prokuratorów i asesorów prokuratury są jawne i jako takie są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej, to skarżący może się zapoznać z oświadczeniem majątkowym wymienionego przez niego z imienia i nazwiska prokuratora, bez występowania o udostępnienie mu tego rodzaju oświadczenia w trybie u.d.i.p. Oświadczenie zawiera zaś informacje o źródłach dochodów i jego kwotach. Skarga w zakresie wniosku o przesłanie oświadczenia majątkowego podlegała zatem oddaleniu.

Pytanie 2 wniosku dotyczyło posiadania przez wymienionego w nim prokuratora aktualnych badań lekarskich o braku przeciwwskazań do pracy, kiedy były wykonywane i czy były także przeprowadzone przez specjalistę w zakresie psychiatrii. W ocenie organu odpowiedź organu na to pytanie była wyczerpująca. Organ wskazał bowiem, że wymieniony prokurator posiada aktualne badania lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy. W skardze do sądu skarżący nie doprecyzował tego, w jakiej części otrzymana odpowiedź go nie zadowala. Sąd wyjaśnia jednak, że posiadane przez organ dane o tym, czy stan zdrowia osoby pełniącej funkcję publiczną pozwala mu wykonywać tę funkcję są informacją publiczną, ale tylko w zakresie ogólnej informacji o powyższym, jeśli jest to przewidziany przepisami prawa warunek sprawowania tej funkcji. Powyższe nie oznacza więc obowiązku udostępnienia posiadanych przez organ orzeczeń lekarskich bez żadnych ograniczeń ponad te ogólne informacje.

Pytanie o konkretną datę wykonywania badań lekarskich wykracza poza definicję sprawy publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy. Ponadto, mając na uwadze brak obowiązku prokuratorów wykonywania badań lekarskich u specjalisty w zakresie psychiatrii, informacja taka nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznając zatem, że odpowiedź co do pytania zawartego punktu 2 jest wyczerpująca, sąd oddalił skargę w tym zakresie.

Odnośnie pytania 3 skarżący zarzuca brak odpowiedzi na drugie pytanie tj. czy wymieniony w nim prokurator używał swój prywatny telefon do celów służbowych. Słusznie skarżący zauważa, że Prokurator Okręgowy w tym zakresie w ustawowym terminie nie udzielił jakiejkolwiek informacji. Dopiero w odpowiedzi na skargę wskazano, że korzystanie przez prokuratorów z telefonu prywatnego do celów służbowych nie regulują wewnętrzne przepisy Prokuratury Okręgowej w Białymstoku i Prokurator Okręgowy w Białymstoku nie posiada informacji w tym zakresie.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno–technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

Zatem uznanie, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, przy jednoczesnym braku jej posiadania przez organ, obliguje do poinformowania o tym wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. W takiej sytuacji nie można zarzucać bezczynności organowi, ponieważ oczywistym jest, że nie może udostępniać danych, których się nie posiada.

Prokurator Okręgowy, udzielając odpowiedzi, że nie posiada informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 4 kwietnia 2023 r. – wykonał swój obowiązek informacyjny.

Istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Jednak w analizowanym przypadku Prokurator Okręgowy na moment złożenia skargi pozostawał w bezczynności, co stwierdzono w pkt 4 sentencji wyroku.

W związku z udzieleniem stosownej informacji na pytanie w odpowiedzi na skargę, bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia odpowiedzi, co też znalazło swój wyraz w pkt 2 sentencji wyroku, gdzie umorzono postępowanie w omawianym zakresie, a podstawę ku temu stanowił przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartych we wniosku pytań 4 i 5 Sąd zauważa, że organ udzielił na nie odpowiedzi częściowych tj. co do liczby prowadzonych przez wymienionego w pytaniach prokuratora spraw w poszczególnych latach i sposobu zakończenia spraw. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono natomiast, że nie wskazano, ile z tych spraw dotyczyło kobiet a ile mężczyzn, z uwagi na wynikający z art. 32 ust. 1 i art. 33 ust.1 Konstytucji RP zakaz dyskryminacji.

Sąd w zakresie wskazanych pytań orzekł o oddaleniu skargi pomimo dostrzeżenia, że Prokurator nie ustrzegł się błędów w procedowaniu.

Należy wyjaśnić, że uznanie, iż dane informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu analizowanej ustawy, jednak nie podlega udostępnieniu z uwagi na zapis art. 5 § 2 u.d.i.p., wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest wystarczające powołanie się przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na ograniczenia prawa do takiej informacji w formie pisma informującego. W sprawie decyzja taka nie została wydana.

Nie uwzględniając skargi w zakresie punktu 4 i 5 wniosku Sąd kierował się jednak tym, że treść złożonego wniosku nie pozwala przyjąć, że informacja na temat, które z prowadzonych spraw dotyczyły kobiet, a które mężczyzn, ma charakter informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie omawianej ustawy.

Jak już wskazano, informacja publiczna jest informacją o sprawach publicznych, a sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. O ile więc liczba prowadzonych przez prokuratora spraw mieści się w zakresie informacji o aktywności podmiotu ukierunkowanej na wypełnianie zadań publicznych, o tyle rozróżnianie spraw dotyczących kobiet i mężczyzn co do zasady tego warunku nie spełnia. Jego wypełnienie można by rozważać, gdyby pytanie dotyczyło spraw, gdzie sprawcą przestępstwa lub ofiarą mogą być osoby określonej płci. Zadane we wniosku skarżącego pytania na taką sytuację jednak nie wskazują. Pytanie jest nazbyt ogólne aby uznać, że dotyczy ono kwestii mieszczącej się w granicach informacji publicznej.

Uznając zatem, że w spornym zakresie pytania 4 i 5 nie dotyczą informacji publicznej, sąd oddalił co do nich skargę. Wprawdzie rozumowanie organu nie było prawidłowe, jednak sąd uznał, że pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Wszak kształt zadanych pytań nie uzasadniał dalszego procedowania co do nich, a w zasadniczej części pytań, które w sposób oczywisty odnosiły się do spraw publicznych, Prokurator Okręgowy informacji stronie udzielił.

Sąd stwierdził bezczynność organu w zakresie sformułowanego we wniosku pytania 6. Skarżący zapytał o to, czy wymieniony prokurator uczestniczył kiedykolwiek w spotkaniach zawodowych z pracownikami Urzędu Miejskiego w Białymstoku, a jeśli tak, to z kim. Prokurator Okręgowy poinformował skarżącego, że pytanie to nie dotyczy informacji publicznej.

W ocenie Sądu, żądana informacja dotyczy spraw publicznych i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro żądanie skarżącego dotyczy działań władzy, polegających na spotkaniach służbowych, a więc w zakresie – jak należy zakładać - takiej działalności, na których omawiane były sprawy publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.), bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b u.d.i.p.), to informacje o takich spotkaniach – z zastrzeżeniem, że dotyczą one tych spotkań, które odbywały się w ramach realizacji zadań publicznych, a więc w związku z ustawową działalnością organu – niewątpliwie mają walor informacji publicznej.

Inną rzeczą jest natomiast ustalenie, czy stanowi ona informację prostą czy też przetworzoną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "informacji prostej" i "informacji przetworzonej". Za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie.

Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2005 r., IV SAB/Wr 47/05, LEX nr 887699). Żądana informacja w jej elementach składowych zatem istnieje, jednak suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzyskanie takiej informacji warunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego. Takie ograniczenie przedmiotowe dostępu do informacji publicznej znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony porządku publicznego, który w doktrynie prawa konstytucyjnego rozumiany jest jako "stan, który umożliwia normalne funkcjonowanie państwa i społeczeństwa. Przesłanka porządku publicznego powinna uzasadniać ograniczenia praw człowieka wyłącznie dla ochrony ważnych interesów jednostki, które nie mieszczą się w przesłance wolności i praw innych osób, oraz tych interesów społecznych, które odpowiadają ogólnemu kryterium zapewnienia właściwego funkcjonowania instytucji publicznych w demokratycznym państwie i ochrony tych instytucji przed zachowaniami prowadzącymi do zakłócenia ich działalności. Porządek publiczny w państwie demokratycznym obejmuje w szczególności pewne minimum sprawności funkcjonowania instytucji państwowych" (zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999, s. 189–190).

W rozpoznawanej sprawie Prokurator Okręgowy winien rozważyć, czy wnioskowana informacja nie posiada charakteru informacji przetworzonej i ewentualnie procedować w przewidzianym ustawą trybie odnoszącym się do takiej informacji.

Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy obowiązujące przepisy "branżowe" nakładają obowiązek prowadzenia ewidencji spotkań, w których biorą udział prokuratorzy, konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, przedmiotu spotkania, nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie. Jeśli tak, należy rozważyć, czy udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie jest czasochłonne i czy wymaga wytworzenia nowej informacji, obecnie nieistniejącej. Należy mieć na uwadze, czy proces ten wymaga np. analizy dokumentów, stron internetowych, jak również odtworzenia w pamięci wydarzeń.

Uznanie, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej obliguje organ do wezwania wnioskodawcy do wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prokurator winien również rozważyć, czy nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Podsumowując: w zakresie pytania 6 Prokurator nie procedował w sposób zgodny z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu należało wydać rozstrzygnięcie zobowiązujące do załatwienia wniosku skarżącego w trybie tej ustawy. Nieudostępnienie informacji przy jednoczesnym braku wydania decyzji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, musiało zostać ocenione przez Sąd jako bezczynność organu – art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W zakresie pytania 7, dotyczącego życiorysu zawodowego wymienionego prokuratora, udzielono informacji poprzez przesłanie w formie tabeli przebiegu jego kariery zawodowej. Z treści skargi nie wynika, aby skarżący zarzucał udzielonej odpowiedzi niezupełność. Sąd potwierdza prawidłowość działania organu. Niewątpliwie, w życiorysie mogą się znajdować informacje mające związek z pełnieniem funkcji publicznej prokuratora. Wówczas dokument ten podlega w całości lub w części udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pytanie nr 8 o liczbę opuszczonych dni w pracy w danym roku przez prokuratora wymienionego we wniosku po pierwsze jest sformułowane w sposób pozostawiający wątpliwości co do treści. Nie wiadomo bowiem, co rozumie wnioskodawca pod pojęciem "opuszczonych dni w pracy". Ponadto, dotyczy ono informacji z zakresu prawa pracy, stanowiącej część dokumentacji pracowniczej. Informacja w tym zakresie nie nosi znamion informacji publicznej. Uznając, że pytanie to nie dotyczy informacji publicznej, a Prokurator poinformował o tym w piśmie z 19 kwietnia 2023 r., sąd oddalił w tym zakresie skargę.

W punkcie 9 sformułowanego wniosku skarżący zawarł 3 pytania: o liczbę prowadzonych w Prokuraturze Rejonowej Białystok Południe spraw wobec urzędników i funkcjonariuszy z Podlasia (1), ile z nich zakończyło się skazaniem (2) i jaki jest to procent ogólnych spraw (3). Wprawdzie skarżący w złożonej skardze nie wyjaśnia, w jakim zakresie sformułowana odpowiedź nie jest dla niego satysfakcjonująca, a nie jest rolą Sądu domyślanie się tego. Niemniej jednak już n na pierwszy rzut oka widać, że w piśmie z 19 kwietnia 2023 r. Prokurator udzielił informacji jedynie na pytanie pierwsze, w żaden sposób nie odnosząc się do pytania drugiego i trzeciego.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że dane z każdego konkretnego postępowania przygotowawczego udostępnia się w trybie przewidzianym w art. 156 kpk, a ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 określa, iż jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wnioskować należy, że Prokurator Okręgowy nie kwestionuje publicznego charakteru żądanych informacji, z czym, zdaniem Sądu, należy się zgodzić. Prokurator nie zauważył jednak, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Oznacza to, że jeśli podmiot dysponujący informacją publiczną uznaje, że zachodzą powody do ograniczenia prawa do takiej informacji, zobowiązany jest rozstrzygnąć o tym w drodze decyzji administracyjnej.

Zatem nie może budzić wątpliwości, że wniosek skarżącego w zakresie punktu 9 w odniesieniu do pytania drugiego i trzeciego wymaga procedowanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie procedując w tym trybie Prokurator Okręgowy dopuścił się bezczynności. Po zwrocie akt sprawy winien ponownie ocenić wniosek i zdecydować, czy jest to informacja, która może zostać udostępniona czy też zachodzą powody uzasadniające ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Wreszcie oceniając wniosek i stanowisko Prokuratora Okręgowego odnośnie pkt 10, który dotyczy tego, czy wymienieni prokuratorzy mają potwierdzoną pisemnie wiedzę dotyczącą naukowej teorii dowodów i statystyki matematycznej, Sąd potwierdza stanowisko Prokuratora, który w piśmie z 19 kwietnia 2023 r. stwierdził, że żądanie wniosku nie stanowi informacji publicznej. Informację publiczną stanowią m.in. te, które dotyczą ustawowych wymogów zajmowania tego stanowiska. Znajomość naukowej teorii dowodów i statystyki matematycznej do takich nie należy. Nie jest to zatem pytanie o działalność organów władzy publicznej czy osób pełniących funkcje publiczne.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że Prokurator Okręgowy dopuścił się bezczynności jedynie w zakresie wskazanym w pkt 1 sentencji wyroku. W tejże bezczynności pozostawał w momencie wniesienia skargi i stan taki trwa nadal. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Prokuratora do załatwienia wniosku skarżącego o udzielenie mu informacji publicznej w tym właśnie zakresie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku.

Oceniając opisany powyżej charakter bezczynności Prokuratora Okręgowego, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okres pozostawania przez organ w bezczynności nie jest długi i dotyczy nieznacznej części wniosku. Ponadto powodem ocenianej bezczynności nie było zignorowanie tego wniosku, ale błędna kwalifikacja przez organ charakteru zadanych pytań jako niebędących informacją publiczną, o czym w większości przypadków poinformowano skarżącego niezwłocznie i przed upływem 14 dni od złożenia przez niego wniosku. Nieudzielenie żadnej odpowiedzi na nieliczne pytania wynikać mogło z niedopatrzenia i w żaden sposób nie może wpływać na ocenę co do rażącego charakteru działania organu.

Stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zawarty w skardze wniosek o zasądzenie zadośćuczynienia Sąd potraktował jako wniosek o przyznanie sumy pieniężnej. Sąd nie stwierdził jednak podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ani też do wymierzenia organowi grzywny.

Suma pieniężna, przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Przyjmuje się, że suma pieniężna, w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że suma pieniężna nie powinna być przyznawana w każdym postępowaniu, gdzie stwierdza się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a jedynie w tych sytuacjach, gdzie zwłoka lub opieszałość organu mają charakter kwalifikowany, zainteresowana osoba doznaje uszczerbku (osobistego, majątkowego), a poczucie praworządności wymaga zrekompensowania tego stanu zainteresowanej stronie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 22 marca 2022 r., II SAB/Bk 147/21).

Zdaniem składu orzekającego, w tej konkretnej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Skarżący oczekiwał co prawda bezskutecznie na udzielenie informacji w zakresie części wniosku, ale wnosząc o przyznanie zadośćuczynienia w żaden sposób nie wykazał, aby po jego stronie wystąpiła krzywda moralna, której zadośćuczynieniem miałaby być zawnioskowana suma pieniężna. W zaistniałym stanie faktycznym sąd nie widzi podstaw ani potrzeby wdrożenia działań prewencyjno-represyjnych względem Prokuratora jako podmiotu dysponującego informacją publiczną..

Dlatego w punkcie 6 wyroku orzeczono o odmowie przyznania stronie sumy pieniężnej.

Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1 a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie, obejmującą zwrot uiszczonego przez niego wpisu od skargi.