Uzasadnienie
Pismem z [...] grudnia 2022 r. (data wpływu do organu: [...] grudnia 2022 r.), przesłanym pocztą elektroniczną, Ł. I. (dalej powoływany jako skarżący) zwrócił się do Polskiego Związku Łowieckiego Zarząd Okręgowy w Ł., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), o udostępnienie informacji w zakresie przekazania skanów bądź kserokopii poniższych dokumentów:
- 1) Wniosku złożonego w Zarządzie Okręgowym PZŁ w Ł. zgodnie § 20 ust. 1 Statutu PZŁ, przez członków założycieli koła łowieckiego O. w Z. o przyjęcie do Polskiego Związku Łowieckiego,
- 2) Deklaracji członkowskiej do Polskiego Związku Łowieckiego koła łowieckiego O. w Z. dołączonej do wniosku o przyjęcie do Polskiego Związku Łowieckiego zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 1 Statutu PZŁ,
- 3) Listy członków założycieli koła łowieckiego O. w Z. dołączoną do wniosku o przyjęcie do PZŁ, zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 4 Statutu PZŁ, zawierającą imię i nazwisko oraz datę przystąpienia do PZŁ każdego z tych członków.
Skarżący zwrócił się z prośbą o przesłanie mu ww. informacji pocztą elektroniczną na wskazany adres.
W piśmie z [...] grudnia 2022 r. organ wskazał, że wymienione dokumenty nie stanowią informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Pismem z 12 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku ze skargą na bezczynność PZŁ ZO w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej,
- 3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostepnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej,
- 4) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Wobec powyższego skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] grudnia 2022 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. przekazania kserokopii lub skanu żądanych dokumentów, a także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2022 r., dodając, że skarżący domagał się informacji dotyczącej Koła Łowieckiego, które posiada osobowość prawną, oraz wskazując, że jeśli zapytania skarżącego miałyby dotyczyć informacji przetworzonych to wnioskujący powinien wykazać, że informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
W przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy zatem zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie budzi wątpliwości to, że Polski Związek Łowiecki, Zarządy Okręgowe PZŁ oraz Koła Łowieckie są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1173 ze zm., dalej jako: "Prawo łowieckie"), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza natomiast ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 Prawa łowieckiego). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią zaś własność Skarbu Państwa (art. 2 Prawa łowieckiego).
Na podstawie art. 34 Prawa łowieckiego ustawodawca przekazał PZŁ szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej; troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych; realizację innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.
Wymienione zadania mają charakter publiczny. W świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, PZŁ wykonuje zatem m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 190/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 32/14, wyrok NSA z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3277/15; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zadania te, na podstawie art. 32a ust. 1 pkt 8 Prawa łowieckiego, wykonują także Zarządy Okręgowe jako organy strukturalne PZŁ. Zgodnie z § 98 Statutu PZŁ do kompetencji Zarządu Okręgowego należy m.in.: nadzór nad kołami mającymi siedzibę na terenie okręgu i członkami niezrzeszonymi w kołach łowieckich zgodnie z właściwością określoną w § 5 ust. 3; realizowanie uchwał właściwych organów Zrzeszenia; zarządzanie, w ramach udzielonych pełnomocnictw, funduszami i majątkiem Zrzeszenia pozostającymi w dyspozycji okręgu; opiniowanie projektów podziału obszaru województwa na obwody łowieckie i zmian granic tych obwodów w granicach okręgu; nadzór nad prowadzeniem gospodarki łowieckiej na terenie obwodów łowieckich położonych na terenie okręgu; współdziałanie z właściwymi organami administracji rządowej i samorządowej w realizacji zadań zlecanych, w ramach obowiązującego prawa; współpraca z terenowymi organami administracji rządowej i samorządowej, właściwymi regionalnymi dyrekcjami Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oraz organizacjami społecznymi w zakresie łowiectwa, ochrony przyrody i ochrony środowiska; inspirowanie porozumień i tworzenie wspólnych przedsięwzięć z administracją terenową Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, w tym w zakresie tworzenia rejonów hodowlanych.
Do kompetencji Zarządu należy poza tym: wydawanie niezbędnych zarządzeń i instrukcji; prowadzenie monitoringu zwierzyny oraz rejestru łowieckich trofeów medalowych. Z § 120 Statutu PZŁ wynika zaś, że zrzeszenie może otrzymywać dotacje według zasad określonych w odrębnych przepisach, co oznacza, że w tym zakresie dysponuje środkami publicznymi.
Tym samym, w świetle przepisów Prawa łowieckiego – ze względu na publiczny charakter realizowanych zadań, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Zarząd Okręgowy PZŁ jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zdaniem Sądu nie ma również wątpliwości co do tego, że Zarząd Okręgowy PZŁ w zakresie realizowanych zadań publicznych oraz korzystania z finansów publicznych posiada informacje o sprawach publicznych, które podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W szczególności uznać należy, że żądane przez skarżącego informacje w zakresie przekazania skanów dokumentów – 1) Wniosku złożonego w Zarządzie Okręgowym PZŁ w Ł. zgodnie § 20 ust. 1 Statutu PZŁ, przez członków założycieli koła łowieckiego O. w Z. o przyjęcie do Polskiego Związku Łowieckiego,
2) Deklaracji członkowskiej do Polskiego Związku Łowieckiego koła łowieckiego O. w Z. dołączonej do wniosku o przyjęcie do Polskiego Związku Łowieckiego zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 1 Statutu PZŁ, 3) Listy członków założycieli koła łowieckiego O. w Z. dołączoną do wniosku o przyjęcie do PZŁ, zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 4 Statutu PZŁ, zawierającą imię i nazwisko oraz datę przystąpienia do PZŁ każdego z tych członków – zakwalifikować należy jako informację mieszczącą się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej. Zarząd Okręgowy, jako pełniący nadzór nad kołami mającymi siedzibę na jego terenie i prowadzący rejestr kół, dysponuje dokumentami o jakich mowa wyżej, gdyż wedle postanowień statutu jest adresatem wniosku o przyjęcie koła do Zrzeszenia.
Zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego.
Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym w zakresie powierzonych kompetencji, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18).
Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć więc trzeba, że informacją publiczną jest m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne i gospodarujące środkami publicznymi w zakresie powierzonych im w tym zakresie kompetencji. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.
Uwzględniając publicznoprawny charakter niektórych kompetencji Polskiego Związku Łowieckiego uznać należy, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku, co do zasady, jest również informacją publiczną. Niewątpliwie żądane we wniosku z [...] grudnia 2022 r. dokumenty mogą dotyczyć informacji publicznej związanej z organizacją Koła Łowieckiego i wiązać się ze sprawowaniem funkcji publicznych.
Powyższe przesądza, że Zarząd Okręgowy PZŁ w Ł., otrzymawszy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany był w całości rozpatrzyć go zgodnie z przepisami u.d.i.p. Stosownie do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu – w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 – ust. 2b u.d.i.p. lub wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania – w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Stosownie też do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Nie rozpoznając wniosku skarżącego z [...] grudnia 2022 r. w sposób wymagany przepisami prawa, Zarząd Okręgowy PZŁ w Ł. pozostaje w bezczynności, która to nie ustała również po wniesieniu skargi do sądu. Sąd, stwierdziwszy ten stan, był zobligowany zobowiązać organ do załatwienia wniosku w trybie u.d.i.p., o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżący w złożonej skardze. Sąd stwierdził nieprawidłowość działania organu, jednak wynikało ono z błędnego przekonania o istnieniu racji co do niemożliwości rozpoznania wniosku po myśli wnioskodawcy, z tego powodu, że informacje nim objęte nie stanowią informacji publicznej, nie zaś z uporczywości, czy celowego i nacechowanego złą wolą działania organu.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu uiszczony przez stronę skarżącą wpis w kwocie 100 zł.