Uzasadnienie
W dniu 1 grudnia 2023 r. A. K. (dalej jako: "skarżący") złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej do Prezesa Zarządu Podlaskiej Komunikacji Samochodowej N. S. A. (dalej jako: "organ") wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści (cyt.): "(...) proszę o podanie ilości osób podróżujących autobusami PKS N. na trasie Białystok - Hajnówka oraz Hajnówka - Białystok przez A. wysiadających/wsiadających w miejscowości A. w okresie od dnia 02 kwietnia 2023 r. do dnia 30 listopada 2023 r.". Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał drogę elektroniczną, na adres e-mail wskazany w nagłówku pisma.
Nie otrzymawszy odpowiedzi w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność organu, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty autor skargi wniósł o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z 1 grudnia 2023 r.; zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że nie udzielił informacji w żądanym zakresie, bowiem uważa, że oczekiwane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, stąd też podlegają one ochronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.
Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1-3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie.
Z przepisów u.d.i.p. wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności, nawet jeśli żądane informacje nie stanowią informacji publicznej - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: (1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) lub (2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub (3) udzielić powiadomień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) lub (4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Jeśli natomiast żądana informacja nie jest informacją publiczną, wystarczy że o fakcie tym organ powiadomi wnioskodawcę zwykłym pismem.
Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej wystąpi zatem wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, będący w jej posiadaniu, nie podejmuje w przewidzianych w u.d.i.p. terminach odpowiednich czynności, tj. np. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania czy wreszcie – nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają przy tym znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu.
Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania.
W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań.
Nie ulega wątpliwości, czego zresztą nie kwestionowano także w odpowiedzi na skargę, że Prezes Zarządu Podlaskiej Komunikacji Samochodowej N. S. A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy zasadności skargi należy jednak upatrywać w fakcie, że wspomniany organ w żaden sposób nie zareagował na wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej, pozostawiając go bez jakiejkolwiek odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że nieudzielenie przez niego wnioskowanych informacji wynika z faktu, że informacje te podlegają tajemnicy przedsiębiorstwa, przez co nie mogą podlegać udostępnieniu w trybie u.d.i.p., a to w myśl art. 5 ust. 1 ustawy.
W tym miejscu nie sposób przy tym nie zwrócić uwagi na okoliczności opisane w skardze, wynikające także z dołączonych do niej załączników. Z treści tych dokumentów wynika, że skarżący występował już wcześniej (13 października 2023 r.) do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie, na który nie otrzymał odpowiedzi. Po interwencji drogą elektroniczną 30 października 2023 r. (przesłanej również do wiadomości Dyrektora Gabinetu Marszałka Województwa Podlaskiego) otrzymał odpowiedź, iż informacja nie może być udostępniona, gdyż nie stanowi "informacji publicznej’’. Tego samego dnia skierował pismo do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego, podnosząc stanowisko, że wspomniany organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W dniu 5 grudnia 2023 r. skarżący otrzymał z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego z 17 listopada 2023 r., w którym to Marszałek poinformował, że wnioskowane informacje nie zostaną udostępnione, gdyż nie stanowią informacji publicznej.
Z tego względu skarżący ponownie wystąpił 1 grudnia 2023 r. do organu z analizowanym w niniejszej sprawie wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie skarżący zauważył, że jeszcze w styczniu 2022 r., po interwencji poselskiej, otrzymał odpowiedź na interpelację poselską z 31 stycznia 2022 r., do której dołączone były wydruki o liczebności osób korzystających z przystanków wskazanych także w spornym wniosku strony. Zaprezentowane wyżej okoliczności pozwalają więc, zdaniem sądu, na stwierdzenie, że zakres wnioskowanych informacji budził i już wcześniej, na przestrzeni kilku lat, wątpliwości co do dopuszczalności ich udostępnienia; przede wszystkim jednak prowadzą one do wniosku, że organ już wcześniej procedował analogiczny wniosek skarżącego i ostatecznie, pismem z 30 października 2023 r. go załatwił. Trudno jest zatem usprawiedliwić jego bezczynność w sprawie niniejszej.
Niezależnie jednak od powyższego, sąd zauważa, że na tym etapie postępowania – ograniczonym do oceny bezczynności organu – nie jest władny do rozstrzygania, czy oczekiwane informacje mają charakter informacji publicznej, czy też nie. Niemniej jednak, nawet jeśli nie stanowią one informacji publicznej lub z innego powodu nie mogły być skarżącemu udostępnione, to organ winien odpowiednio: albo poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem, albo wydać decyzję o odmowną, stwierdzając uprzednio zaistnienie przesłanek z art. 5 u.d.i.p. W sytuacji jednak, gdy organ pozostawał całkowicie bierny wobec żądania skarżącego, sąd obowiązany był stwierdzić, że pozostawał on w bezczynności.
Wobec powyższego skład orzekający uznał, że organ pozostaje w bezczynności, dlatego też na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego z 1 grudnia 2023 r. zgodnie z przepisami u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że czynnikami mogącymi mieć wpływ na ocenę charakteru naruszenia prawa przy bezczynności są: okres oczekiwania podmiotu pytającego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, powody, dla których odpowiedź nie została udzielona, postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli załatwienia wniosku, lekceważące powody niezałatwienia wniosku (por. wyroki: WSA w Warszawie z 17 czerwca 2015 r., II SAB/Wa 353/15; WSA w Białymstoku z 13 sierpnia 2015 r., II SAB/Bk 36/15; orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w sprawie niniejszej stwierdził w pkt 3 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Co prawda organ nie podjął przewidzianych procedurą czynności wiążących się z otrzymaniem wniosku w trybie u.d.i.p., lecz swoje stanowisko wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, wskazując na przeświadczenie, że wnioskowana informacja objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa i przez to nie mogła zostać udostępniona. Sąd uznał zatem, że zachowanie organu nie miało charakteru intencjonalnego i rażącego.
Orzeczenie o zwrocie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw – 100 zł tytułem wpisu od skargi - opiera się o treść art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.