Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] marca 2019 r. J. G. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z wnioskiem o ponowną pilną pomoc społeczną, o którą wnioskował również w kilkunastu innych pismach składanych od lipca 2018 r., załatwionych odmownie. Wskazał, że wnioskuje o pomoc na dojazdy do lekarzy specjalistów, wsparcie finansowe na wykupienie pilnych leków oraz na dojazdy do gabinetu rehabilitacyjnego w W.. Wniósł również o przyznanie zasiłku celowego na ciepłe posiłki lub dostarczenie mu takich posiłków, zgodnie z programem rządowym i uchwałą nr 140 Rady Ministrów z dnia 15 października 2018 r. Wskazał na 17 załączników będących wcześniejszymi wnioskami, z różnych dat, o pilną pomoc społeczną.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kierownik OPS w W., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: K.p.a., wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku z dnia 26 marca 2019 r., tj. dostarczenie załączników wymienionych we wniosku, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wezwanie wnioskodawca odebrał w dniu [...] kwietnia 2019 r. i nie ustosunkował się do niego.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. J. G. złożył ponaglenie na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o pilną pomoc społeczną z dnia [...] marca 2019 r.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Kierownik OPS wyjaśniła skarżącemu, że został pouczony o skutkach prawnych nieusunięcia braków formalnych wniosku z dnia [...] marca 2019 r., czemu nie zadośćuczynił. To powoduje pozostawienie wniosku z dnia [...] marca 2019 r. bez dalszego biegu.
Skargę na bezczynność Kierownika OPS wywiódł J. G.. Wyjaśnił, że do składanego wniosku z dnia [...] marca 2019 r. chciał dołączyć załączniki, o wykonanie których kserokopii poprosił pracowników OPS. Prośba spotkała się z odmową, która to odmowa nie zawierała wskazania podstawy prawnej, dlatego złożył skargę do Wójta Gminy W. na ww. pracowników. Z uwagi na to, że przez miesiąc od złożenia wniosku z dnia [...] marca 2019 r. nie podjęto czynności w sprawie, w dniu [...] kwietnia 2019 r. złożył ponaglenie. Wskazał, że nie otrzymał też odpowiedzi na złożone ponaglenie, jak też nie otrzymał żadnej decyzji ani postanowienia rozpoznającego żądanie przyznania pilnej pomocy. Dlatego wniósł o przyznanie od organu sumy pieniężnej i ukaranie organu grzywną w maksymalnej wysokości.
Odpowiadając na skargę Kierownik OPS wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący był wzywany do usunięcia braków formalnych wniosku inicjującego postępowanie przez nadesłanie załączników i był pouczony o skutkach niezastosowania się do wezwania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Skarżący zarzuca organowi bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2019 r. Skarga została wywiedziona po wystosowaniu ponaglenia, zatem podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. A zatem bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a więc nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r., I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).
Zgodnie z art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Jeżeli organ nie jest w stanie załatwić sprawy w terminie, ma obowiązek zawiadomić stronę o zwłoce, podając jej przyczyny i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.).
Z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku skarżący został wezwany do usunięcia jego braków formalnych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Wobec niezastosowania się do wezwania, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. pozostawiono wniosek bez dalszego biegu.
Zdaniem jednak sądu, wątpliwości budzi potrzeba wezwania strony – w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - do usunięcia braków wniosku przez dostarczenie załączników stanowiących wnioski tego samego skarżącego złożone wcześniej organowi. Zastosowany przepis art. 64 § 2 K.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu (zob. np. wyroki z dnia 11 lipca 2017 r., II SAB/Bk 60/17 oraz z dnia 25 czerwca 2019 r., II SAB/Bk 32/19, CBOSA). Jako braku, którego nieusunięcie nie pozwoli na nadanie biegu wnioskowi skarżącego z dnia 26 marca 2019 r., nie można zakwalifikować braku załączników stanowiących jego poprzednie wnioski o udzielenie pomocy społecznej, bowiem – jak twierdzi skarżący - dokumenty te były już dołączane do szeregu innych spraw prowadzonych przez Ośrodek z jego inicjatywy. W tych okolicznościach, mając na uwadze składanie przez J. G. do OPS w W. w krótkich odstępach czasu znacznych ilości wniosków o pomoc społeczną, o czym tutejszy sąd posiada wiadomości z urzędu z racji rozpoznawania skarg ww. na działanie i bezczynność Kierownika OPS, nie sposób wykluczyć, że załączniki wymienione we wniosku z dnia [...] marca 2019 r. znajdują się w organie.
Najistotniejsze jest jednak to, że nie stanowią one przewidzianego przepisem prawa rodzaju dokumentu, który powinien być złożony wraz z wnioskiem o pomoc społeczną. To zaś powoduje, że nie było podstaw wzywać skarżącego do uzupełnienia wniosku z dnia [...] marca 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. jako dotkniętego brakami formalnymi w wezwaniu wskazanymi. W konsekwencji, bezpodstawne wezwanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a., a następnie pozostawienie wniosku inicjującego postępowanie bez rozpoznania z uwagi na niezastosowanie się do wezwania, czyni zasadnym postawiony organowi zarzut bezczynności.
Zdaniem sądu, po wpłynięciu wniosku z dnia [...] marca 2019 r. organ powinien był podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy merytorycznie. Organ powinien mieć również na uwadze, że krótki odstęp czasu między kolejnymi wnioskami o pomoc składanymi przez stronę powinien skłonić organ do rozważenia w jakim zakresie niezbędne jest gromadzenie materiału dowodowego niejako "od nowa", a w jakim można skorzystać z materiału już zgromadzonego, w sprawie z innego wniosku skarżącego, o ile ten materiał dowodowy jest aktualny. Należy bowiem mieć na uwadze zasadę ekonomii postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.).
W związku z powyższym sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie załatwił w przepisanej formie prawnej wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r., pomimo upływu prawie czterech miesięcy do dnia wyrokowania w sprawie niniejszej, na którą to datę sąd kontroluje, czy organ pozostaje w bezczynności. Uprawniony jest również wniosek, że organ mógł dysponować wystarczającym materiałem dowodowym do rozpoznania wniosku skarżącego, z racji wielokrotności i krótkich odstępów czasu występowania o podobną pomoc i sukcesywnego przeprowadzania przez organ czynności w sprawach skarżącego.
Z wyżej wskazanych względów w punkcie 1 wyroku sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Sąd wyznaczył termin uwzględniający terminy ustawowe (art. 35 § 3 K.p.a.) i mając na uwadze ilość wniosków składanych przez skarżącego. Treść niniejszego wyroku nie przesądza natomiast o treści i formie rozstrzygnięcia organu podjętego po rozpatrzeniu wniosku.
Na podstawie art. 149 § 3 i § 1a P.p.s.a., w punkcie 2 i 3 wyroku sąd stwierdził, że bezczynność organu wystąpiła, ale nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające wyłącznie przekroczenie przez organ ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (vide np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., II GSK 1619/18, CBOSA).
Z takim charakterem bezczynności nie mamy do czynienia w realiach rozpatrywanego przypadku. Organ, choć pozostawał w błędnym przekonaniu, że wniosek zawiera braki, które należy uzupełnić w trybie art. 64 § 2 K.p.a., to jednak przekonanie to nie było celowe, a więc nacechowane złą wolą czy zamiarem opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku. Dlatego wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu bezczynności oraz nałożenie obowiązku rozpatrzenia wniosku w terminie wskazanym w wyroku.
W ocenie sądu, z wyżej wskazanych powodów brak jest również podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz do orzeczenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Bezczynność nie miała charakteru kwalifikowanego, organ zareagował na wniosek bez zbędnej zwłoki, co prawda błędnie, ale nie sposób dopatrzeć się celowości w podjętej nieprawidłowej czynności. Zaniechanie organu nie wymaga dodatkowej reakcji w postaci represyjno – dyscyplinującej, jaką byłoby wymierzenie grzywny.
Natomiast suma pieniężna ma charakter swoistego rodzaju zadośćuczynienia za dolegliwości i niedogodności, jakich strona doznała na skutek opieszałego i przewlekłego sposobu rozpoznawania sprawy przez organ (por. np. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., II OSK 916/18, CBOSA). Ustawa P.p.s.a. nie przewiduje przesłanek orzeczenia sumy pieniężnej. Jej wysokość, w przypadku zgłoszenia takiego żądania, powinna być uzasadniona przez skarżącego, jednakże sąd uwzględnia przede wszystkim własną ocenę prawną, bowiem przyznanie sumy pieniężnej jest oparte na uznaniu sędziowskim. W sprawie niniejszej żądanie sumy pieniężnej nie zostało w skardze przekonująco uzasadnione, zaś sąd z urzędu nie dostrzega podstaw do jej przyznania, tym bardziej że nie każdy przypadek stwierdzenia bezczynności powoduje automatyczny obowiązek orzeczenia o przyznaniu sumy pieniężnej. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Na marginesie sąd zauważa, podobnie jak w sprawie II SAB/Bk 32/19 również ze skargi J. G. na bezczynność Kierownika OPS, że zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a. ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Stosownie do treści art. 37 § 4 K.p.a., organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. W myśl art. 17 pkt 1 K.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze.
W analizowanym przypadku ponaglenie skarżącego zostało w sposób niedopuszczalny załatwione przez Kierownika OPS, a więc przez organ, którego zaniechanie w ponagleniu zakwestionowano. Jest to postepowanie nieprawidłowe, jednakże nie wpłynęło na dopuszczalność skargi na bezczynność.