Uzasadnienie
A. K. zaskarżyła bezczynność Burmistrza Z. polegającą na nierozpoznaniu wniosku z [...] grudnia 2019 r. (data wpływu do organu [...] grudnia 2019 r.) o zmianę decyzji tego organu z [...] listopada 2019 r. o czasowym odebraniu psów.
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] listopada 2019 r. znak [...] Burmistrz Z. orzekł o czasowym odebraniu od M. M. i C. B. z posesji nr [...] w miejscowości F. gm. Z. psów oraz o przekazaniu zwierząt Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Polsce Oddział w B. (dalej: TOZ). Wskazano, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu. Rozstrzygnięcie wydano w postępowaniu wszczętym na wniosek TOZ, w którym zwrócono uwagę na nieprawidłowe warunki utrzymywania zwierząt.
We wniosku z [...] grudnia 2019 r. A. K. zwróciła się do Burmistrza o zmianę decyzji z [...] listopada 2019 r. przez zmianę podmiotu, któremu powierzono psy w czasowe przechowywanie – na osoby będące właścicielami zwierząt objętych decyzją oraz orzeczenie o zwrocie szczeniąt właścicielom suk, które oszczeniły się będąc w czasowym powierzeniu TOZ. Z uzasadnienia wniosku wynika, że wnioskodawczyni jest właścicielką trzech psów objętych decyzją, obawia się że działania podejmowane wobec psów przez TOZ, w tym czasowe przekazanie ich kolejnym podmiotom, nie zabezpieczą należycie prawidłowego rozwoju i stanu psychofizycznego zwierząt. Wyjaśniła, że nawet wobec skazania dotychczasowych opiekunek zwierząt wyrokiem karnym nie doszłoby do orzeczenia o przepadku zwierząt, gdyż nie stanowią własności osób, które mogłyby zostać skazane. Dlatego zmiana jest uzasadniona.
Z akt administracyjnych wynika, że A. K. w październiku 2019 r. oraz w listopadzie 2019 r. występowała do Burmistrza Z. o wydanie jej jako prawowitemu właścicielowi trzech psów, nabytych przez nią umowami z [...] października 2019 r. Na wezwania te Burmistrz udzielał odpowiedzi w pismach z [...] października 2019 r. znak [...] oraz z [...] listopada 2019 r. znak [...] wskazując, że o losie psów zdecyduje sąd oraz pouczając o treści art. 7 ust. 6 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2019 r. o zmianę decyzji.
W tych okolicznościach A. K. wywiodła 27 marca 2020 r. skargę na bezczynność Burmistrza Z. polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z [...] grudnia 2019 r. Wniosła o zobowiązanie Burmistrza do niezwłocznego załatwienia wniosku oraz o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wraz ze skargą, przesłaną za pośrednictwem organu, wywiodła ponaglenie. Uzasadniając zarzuty powtórzyła argumentację z wniosku z [...] grudnia 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej rozpatrzenie bez udziału stron. Przedstawił chronologię postępowania w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt wskazując, że decyzja, której zmiany skarżąca żąda, została wydana po uchyleniu poprzedniej decyzji Burmistrza przez SKO w B.i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zwrócił uwagę, że także decyzja z [...] listopada 2019 r. (objęta żądaniem zmiany) została uchylona przez Kolegium decyzją z [...] grudnia 2019 r. Wyjaśnił, że nie udzielił odpowiedzi na wniosek z [...] grudnia 2019 r., bowiem podtrzymuje swoje stanowisko sformułowane we wcześniej wysyłanych do skarżącej pismach. Wskazał, że postępowanie w przedmiocie czasowego odebrania psów jest cały czas w toku.
W odpowiedzi na wezwanie sądu organ wyjaśnił, że A. K. nie jest stroną postępowania w przedmiocie czasowego odebrania psów oraz nadesłał wydane w tym postępowaniu decyzje organów obydwu instancji, w tym własną, ostatnią decyzję z [...] czerwca 2020 r. znak [...] o odmowie wydania decyzji o czasowym odebraniu psów (pismo z [...] czerwca 2020 r., k. 34).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem wniosek skarżącej z [...] grudnia 2019 r. o zmianę decyzji nie został załatwiony w sposób prawem przewidziany.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Zdaniem sądu, z przepisów art. 61 § 1 i 61a § 1 K.p.a. należy wyprowadzić, że każdy wniosek o wszczęcie postępowania wpływający do organu powinien zostać w sposób formalnie załatwiony. Może to nastąpić w ten sposób, że wniosek spowoduje wszczęcie postępowania i wydanie decyzji kończącej postępowanie lub w ten sposób, że jeśli organ stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania – wyda postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a §1 K.p.a.
Stosownie do treści art. 234 K.p.a., w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu;
2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu. Przepis ten nie mógł mieć jednak w sprawie zastosowania. Po pierwsze dlatego, że skarżąca nie była stroną postępowania w przedmiocie czasowego odebrania psów, a zatem jej wniosek z [...] grudnia 2019 r. nie mógł zostać załatwiony przez rozpatrzenie w toku postępowania, np. jako odwołanie lub potraktowany jak stanowisko strony w sprawie. Po drugie dlatego, że wniosek zawierał wyraźne żądanie zmiany decyzji, a zatem nie mógł być potraktowany jako materiał, który organ powinien rozpatrzeć z urzędu.
W sprawie niniejszej wniosek z [...] grudnia 2019 r. dotyczył zmiany decyzji. W obrocie prawnym istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia takiego wniosku w postaci art. 154 § 1 i art. 155 K.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do treści art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Zauważyć jednak należy, że przepisy 154 § 1 i art. 155 K.p.a. dotyczą decyzji ostatecznej. W sprawie niniejszej wnioskiem objęto decyzję Burmistrza z [...] listopada 2019 r., która nigdy nie stała się decyzją ostateczną, bowiem została uchylona przez Kolegium decyzją z [...] grudnia 2019 r., a zatem w dacie wpływu wniosku do organu ([...] grudnia 2019 r.) została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Co więcej, A. K. nie była stroną postępowania w przedmiocie czasowego odebrania psów. W takiej sytuacji organ powinien był załatwić wniosek skarżącej przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji Burmistrza Z. z [...] listopada 2019 r. Znajduje to uzasadnienie w przyczynach podmiotowych (brak przymiotu strony postępowania u skarżącej) oraz przedmiotowych (wyeliminowanie decyzji objętej wnioskiem o zmianę z obrotu prawnego). To jednak nie nastąpiło skutkując powstaniem stanu bezczynności trwającym od wpływu wniosku do organu do dnia wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. z bezczynnością mamy do czynienia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Stosownie do treści art. 35 §1, § 2 i § 3 K.p.a. obowiązują następujące terminy załatwiania spraw: niezwłocznie (gdy sprawa może być rozpatrzona w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W sprawie niniejszej rację ma skarżąca, że organ nie załatwił jej wniosku o zmianę decyzji i tym samym dopuścił się bezczynności. Dlatego sąd zobowiązał organ w punkcie 1 wyroku do załatwienia tego wniosku wyznaczając termin siedmiodniowy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a.). Sąd dostrzega, że istnieje możliwość niezwłocznego załatwienia wniosku na podstawie materiałów dostępnych organowi, jednakże użył w punkcie 1 wyroku terminu 7 dni, bowiem termin "niezwłocznie" dawałby organowi pewną swobodę interpretacji, która w okolicznościach sprawy byłaby już nieuprawniona. Dlatego sąd określił termin możliwie najkrótszy w dniach, uwzględniając specyfikę pracy organu (wpływ sprawy, zarejestrowanie, przydzielenie określonej osobie, sporządzenie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienie).
Stwierdzając wystąpienie bezczynności sąd dał temu wyraz w punkcie 2 wyroku orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Zdaniem sądu, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Z rażącym naruszeniem prawa przy wystąpieniu bezczynności mamy do czynienia, gdy np. okres zaniechania (niedziałania) jest długotrwały, a zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W sprawie niniejszej okres zaniechania trwał co prawda od końca grudnia 2019 r., jednakże wyłącznie długotrwałość tego okresu nie powinna skutkować stwierdzeniem rażącej bezczynności, bowiem nie sposób stwierdzić celowego zaniechania organu. W okolicznościach niniejszej sprawy postawa organu nie wynikała ze złej woli, a jedynie z błędnego przekonania, że wnioskodawczyni zna stanowisko organu w sprawie wobec dwukrotnego udzielania odpowiedzi na kierowane do organu wezwania w październiku i listopadzie 2019 r. Istotnie takie odpowiedzi były udzielane, zawierały informację o toczącym się postępowaniu oraz o podstawie prawnej ewentualnego zwrotu zwierzęcia lub orzeczenia jego przepadku.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że niezałatwienie w terminie wniosku o zmianę decyzji nie skutkowało w jakikolwiek sposób negatywny dla skarżącej, bowiem w dacie wpływu wniosku decyzja była już uchylona przez Kolegium. Załatwienie tego wniosku było zatem kwestią czysto formalną. Zauważyć również należy, że postępowanie w przedmiocie czasowego odebrania psów toczyło się równolegle przed tym samym organem.
Brak przymiotu rażącego naruszenia prawa przy stwierdzonej bezczynności wykluczał orzekanie z urzędu o nałożeniu grzywny. Wniosku o grzywnę nie sformułowano również w skardze.
O obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
Wskazać należy, że sprawa została załatwiona w postępowaniu uproszczonym z uwagi na to, że jej przedmiotem jest bezczynność organu (art. 119 pkt 4 P.p.s.a.). Także mimo wniesienia ponaglenia jednocześnie ze skargą a nie przed jej złożeniem sąd ocenił, że nie wyklucza to merytorycznego orzekania w przedmiocie bezczynności. Niedopuszczalną byłaby skarga na bezczynność, co do której ponaglenie wniesiono po wniesieniu skargi, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej.