Uzasadnienie
W dniu 19 maja 2021 r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej jako: "Spółka") zwróciła się do Burmistrza S. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej - elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, planowanej do realizacji na terenie obejmującym część działki nr ewid. [...] położonym w miejscowości T. (obręb ewid. Nr [...] W.) Gminy S. W dniu 16 czerwca 2021 r. Burmistrz S. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku. Spółka 28 czerwca 2021 r. uzupełniła wniosek.
Po opracowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonej przez uprawnionego projektanta, Burmistrz S. przekazał 23 lipca 2021 r. projekt decyzji do uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B., Starostą S. oraz Powiatowym Zarządem Dróg w S. Po uzyskaniu postanowień dotyczących uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, strony postępowania administracyjnego zostały 25 sierpnia 2021 r. powiadomione o zebranych materiałach i dowodach w przedmiotowej sprawie, a następnie Burmistrz [...] września 2021 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy.
Dnia 29 września 2021 r. P. P. (dalej jako: "skarżący") złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odwołanie od decyzji Burmistrza z [...] września 2021 r., nr [...].
SKO w B. decyzją nr [...] z [...] października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Następnie, 17 listopada 2021 r., SKO w B., w związku z wniesionym przez Spółkę sprzeciwem, zobowiązało Burmistrza S. do przekazania pełnych akt sprawy celem przesłania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, co organ uczynił 29 listopada 2021 r. WSA w Białymstoku wyrokiem z 30 grudnia 2021 r., II SA/Bk 876/21, oddalił sprzeciw Spółki.
W dniu 15 listopada 2021 r. Burmistrz S. wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku o treść mapy zasadniczej obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać, prawidłowego określenia granic terenu objętego wnioskiem oraz czy planowane jest wydzielenie nowej działki. Wnioskodawca dwukrotnie zwracał się z pismem o wydłużenie terminu wskazanego w wezwaniu dotyczącym uzupełnienia braków, a następnie 1 lutego 2022 r. Spółka wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego, ze względu na oczekiwanie na mapę zasadniczą, o której uzupełnienie wnosił organ.
W dniu 15 marca 2022 r. skarżący wniósł do SKO w B. ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie przez Burmistrza S. Burmistrz w przesłanym piśmie do SKO w B. wskazywał, że ponaglenie jest niezasadne, ponieważ nie posiadał on pełnych akt sprawy umożliwiających prowadzenie postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r., nr [...], SKO w B. uznało ponaglenie na bezczynność w sprawie za nieuzasadnione.
Pismem z 4 maja 2022 r. (data wpływu do sądu i organu – 5 maja 2022 r.) skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie niezałatwienia w terminie sprawy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej elektrowni słonecznej o mocy elektrycznej do 1,0 MW wraz z innymi niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej, planowanej do realizacji na terenie obejmującym część działki o nr ewid. [...], w miejscowości T., gm. S., wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienie w terminie sprawy. Skarżący wskazał, że organ nie poinformował stron o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie oraz o tym, że do urzędu wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) - art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Obowiązujące organ terminy załatwiania spraw są następujące (art. 35 K.p.a.): bez zbędnej zwłoki w przypadku spraw, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 1 i 2); nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania w przypadku spraw wymagających postępowania wyjaśniającego (§ 3). Stosownie do treści art. 35 § 4 i 5 K.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a; do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10,; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń CBOSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezbędne jest również wskazanie, że zgodnie z art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1); ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Przyjmuje się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA-OZ we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24; wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2005 r., VI SAB/Wa 24/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r., I SAB/Wa 40/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2009 r., I SAB/Wa 15/09; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 października 2011 r., II SAB/Bk 39/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 czerwca 2014 r., II SAB/Kr 138/14), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki załatwienia sprawy przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13, oraz W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny 2003, nr 12, s. 49).
Z przebiegu postępowania administracyjnego niezbicie wynika, że:
- 1) [...].09.2021 r. Burmistrz S. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji: urządzenia infrastruktury technicznej w ramach zabudowy produkcyjnej służącej do produkcji energii odnawialnej, której przedmiotem jest budowa farmy fotowoltaicznej - elektrowni słonecznej o mocy do 1,0 MW, wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej,
- 2) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...].10.2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,
- 3) 30.12.2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem II SA/Bk 876/21 oddalił skargę P. Sp. z o.o. od decyzji SKO w Białymstoku i nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie wydania decyzji o warunkach zabudowy,
- 4) 15.11.2021 r. organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie dostarczenia kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000; określenia granic terenu objętego wnioskiem w sposób właściwy i objąć nimi teren całej działki budowlanej oraz wyjaśnić czy inwestycja realizowana będzie na planowanej do wydzielenia działce budowlanej,
- 5) inwestor dnia 03.12.2021 r. złożył wniosek o wydłużenie terminu usunięcia braków do dnia 01.02.2022 r., a następnie dnia 17.01.2022 r. złożył kolejny wniosek o wydłużenie terminu usunięcia braków do dnia 18.03.2022 r. O jego istnieniu Skarżący dowiedział się czytając pismo organu I instancji z dnia 25.03.2022 r., przy którym zostało przekazane do SKO w B. ponaglenie. O istnieniu wniosku o zawieszeniu postępowania wspomina również SKO w B. w postanowieniu z dnia [...].04.2002 r. uznającym ponaglenie na bezczynność w sprawie za nieuzasadnione.
Skarżący dodatkowo zaznaczył, że organ I instancji nie przekazał ponaglenia w ustawowym terminie do SKO w B. Ponaglenie zostało złożone do Urzędu Miejskiego w S. dnia 15.03.2022 r. (pieczątka wpływu), a przesłano je do SKO w B. przy piśmie datowanym na dzień 25.03.2022 r. W międzyczasie po upływie terminu na przesłanie ponaglenia przez Burmistrza S., Skarżący przesłał ponaglenie bezpośrednio do SKO w B. przy piśmie z dnia 28.03.2022 r.
Do dnia wniesienia skargi organ nie poinformował stron o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie oraz o tym, że do urzędu wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania.
W ocenie Sądu z analizy stanu faktycznego bezsprzecznie wynika, że: (1) na dzień złożenia skargi wniosek o zawieszenie postępowania z 01.02.2022 r. w sprawie nie został formalnie przez organ rozpatrzony, co nie usprawiedliwia pismo organu z 26.05.2022 r. skierowane do Spółki z pytaniem o to, czy podtrzymuje wniosek o zawieszenie. Żadna czynność dotycząca tego wniosku nie została podjęta przez przeszło 3 miesiące, aż do dnia gdy organ zwrócił się z zapytaniem, czy Spółka wniosek podtrzymuje; (2) Skarżący nie otrzymał informacji o przedłużeniu i przyczynach przedłużenia terminu załatwienia sprawy; (3) po złożeniu wniosku o zawieszenie organ prowadzący postępowanie powinien wystąpić do pozostałych stron, pouczając o prawie złożenia sprzeciwu i jego skutkach, a także skutkach zawieszenia postępowania. Dopiero bowiem po upływie wyznaczonego przez organ terminu do złożenia sprzeciwu możliwe będzie dokonanie oceny, czy zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania i zweryfikowanie kolejnej przesłanki dotyczącej zagrożenia dla interesu społecznego (wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 588/20).
Należy jednocześnie podkreślić, że w ocenie Sądu stanowisko Burmistrza, w myśl którego: (1) zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy oczekiwał na brakującą treść mapy opisanej w wezwaniu z dnia 15.11.2021 r., a następnie na zwrot pełnych akt sprawy, które zostały przekazane innym organom m.in. SKO w B., (2) pismem z dnia 26.05.2022 r. zwrócił się do wnioskodawcy P. Sp. z o. o. z zapytaniem, czy podtrzymuje swój wniosek dotyczący zawieszenia przedmiotowego postępowania w żaden sposób nie wpływa na brak bezczynności organu w zakresie ustawowych obowiązków związanych z prowadzeniem sprawy administracyjnej. Wniosek w zakresie zawieszenia postępowania powinien zostać rozpatrzony a Skarżący powiadomiony o tym fakcie i przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy co spowodowało konieczność zobowiązania tego organu do załatwienia sprawy, w zakreślonym terminie, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a..
Sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia takich cech. Nie wskazuje na to również skarżący w złożonej do Sądu skardze.
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 p.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł
Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.