Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.
R. R. (dalej: skarżący), pozostający w dniu [...] maja 2017 r. na stanowisku eksperta Służby Celnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. w stopniu młodszego aspiranta celnego, w dniu [...] maja 2017 r. otrzymał pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], w którym to piśmie na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm.), dalej powoływanej jako "p.w. KAS", złożono mu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. od dnia [...] czerwca 2017 r.
W dniu [...] maja 2017 r. skarżący przyjął złożoną propozycję zatrudnienia.
W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. zatytułowanym "Wezwanie do złożenia propozycji służby" skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. (dalej: DIAS) do niezwłocznego wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, DIAS w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Organ poinformował, że brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych, autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Oznacza to, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jaki i funkcjonariuszowi. Brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, zgodnie z wezwaniem skarżącego.
W dniu [...] maja 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. DIAS wskazał, że regulacje p.w. KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Poinformowano skarżącego, że pismo w sprawie odwołania od otrzymanej propozycji zatrudnienia nie podlega rozpoznaniu na zasadach określonych w art. 133 K.p.a., z uwagi na fakt, że propozycja pracy składana funkcjonariuszowi na podstawie wskazanej ustawy nie ma charakteru decyzji.
Skarżący występował do organu jeszcze z dwoma pismami datowanymi na [...] maja 2017 r., tj.:
- - z pismem zawierającym wniosek o wydanie świadectwa służby. Odpowiadając na ten wniosek organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazał, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r., poz. 1947 ze zm.; dalej powoływana jako "ustawa o KAS"), funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p. w. KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. Ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się w tym przypadku jak zwolnienie ze służby. W związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby, tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby;
- - z pismem zawierającym wniosek o wypłatę świadczenia należnego w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej (odprawy). Odpowiadając na ten wniosek organ w piśmie z dnia 2 czerwca 2017 r. wskazał, że w świetle przepisów art. 170 ust. 3 i 4 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, brak jest podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego świadczenia.
W piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. zatytułowanym "Wezwanie do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby Celno-Skarbowej" skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.
Organ w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. poinformował z kolei skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składali odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jednocześnie wskazał, że przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w przepisach art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom - nie ma charakteru aktu administracyjnego. Brak jest więc podstaw prawnych do wydania, zgodnie z wnioskiem skarżącego, decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego.
Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2019 r. zatytułowanym "Ponaglenie" wniósł na podstawie art. 37 K.p.a. o to, aby Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził zaistnienie bezczynności DIAS w zakresie wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, a także zobowiązał DIAS do zaprzestania bezczynności w sprawie i tym samym niezwłocznego załatwienia sprawy i wydania stosownej decyzji.
Następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. R. R. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 K.p.a., przez brak wydania wobec niego decyzji zwalniającej ze służby po przyjęciu propozycji pracy i tym samym pozbawienie statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w trybie przekształceń administracji skarbowej na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. p.w. KAS;
art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji RP, przez fakt nierównego traktowania jego osoby wyrażający się tym, że wbrew przytoczonym przepisom organ nie wydaje wobec niego decyzji o zwolnieniu ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne kryteria dostępu do służby w administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei pokazują dyskryminację osoby skarżącego.
Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności DIAS w związku z brakiem wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby oraz zobowiązanie organu do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego wydania decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności w zakresie braku wydania decyzji zwalniającej skarżącego ze służby. Podkreślił, że skarżący nie został zwolniony ze służby, gdyż jego stosunek służbowy przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Brak jest podstawy prawnej aby przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy uznawać za zwolnienie ze służby. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy z dniem określonym w propozycji stanowi regulację przewidującą mechanizm następujący z mocy prawa. Przekształcenie obejmuje skutek ustania stosunku służby, tak jak zwolnienie ze służby, jednak nie ma podstawy prawnej, aby ze względu na taki sam skutek ustania stosunku służby, utożsamiać dwa różne zdarzenia prawne jakim są przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy i zwolnienie ze służby.
O bezczynności organu administracji w załatwieniu sprawy może być mowa jedynie wówczas, gdy istnieje przepis zobowiązujący organ do określonego działania, a organ tego działanie nie podejmuje. Żaden przepis prawa nie zobowiązuje DIAS do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który przyjął złożoną na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycję zatrudnienia. Załatwienie sprawy w formie decyzji przewidziano wyłącznie w art. 169 ust. 4 w odniesieniu do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z przepisów ustawy o KAS, a w szczególności z art. 276 ust. 1 i 2, wynika, że decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, czy zwolnienia ze służby. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie zostało objęte dyspozycją powyższych przepisów, które w sposób wyczerpujący wymieniają przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną.
Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw prawnych do potwierdzania przez organ w drodze decyzji o zwolnieniu ze służby okoliczności ustania stosunku służbowego funkcjonariusza na skutek przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy. Na mocy przekształcenia określonego w art. 171 ust. 1 p.w. KAS dochodzi do zmiany podstawy zatrudnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Akt mianowania zostaje zastąpiony umową o pracę. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy jest skutkiem wyrażenia woli przez funkcjonariusza o przyjęciu propozycji zatrudnienia.
Konkludując organ stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie nie był zobowiązany do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, to nie można postawić skutecznie zarzutu bezczynności. Z uwagi na fakt, że stosunek służbowy skarżącego przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, bezzasadne jest twierdzenie o bezczynności organu, polegającej na braku wydania decyzji o zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: P.p.s.a., przedmiotem skargi może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a zatem w sytuacjach, gdy organ administracji publicznej zobowiązany był do wydania decyzji, postanowienia bądź też wydania aktu czy podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest zatem określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Celem skargi na bezczynność jest natomiast wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań, o których stanowi art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2).
Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie jest kwestionowany. Wynika z niego, że skarżącemu będącemu funkcjonariuszem Służby Celno – Skarbowej przedstawiono, przyjętą przez niego, propozycję zatrudnienia. W powyższym stanie faktycznym skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.
Rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy -wiąże się z obowiązkiem organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanym na tle powyższego zagadnienia istniały rozbieżności dotyczące wykładni art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu. Przykładowo stanowisko, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy łączy się z koniecznością wydania decyzji w przedmiocie tego stosunku służbowego zostało zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt: I OSK 1744/18, I OSK 1899/18 i I OSK 1900/18 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA).
Na te orzeczenia powołał się skarżący w uzasadnieniu wniesionej skargi. Odmienna linia orzecznicza, którą podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, przyjmowała, że stosunek służbowy – na skutek przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno – Skarbowej – przekształca się w stosunek pracy i nie ma konieczności w tym zakresie wydawania decyzji administracyjnej dotyczącej zakończenia stosunku służbowego. Pogląd taki został przedstawiony w wyrokach NSA z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 996/18 i z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 553/18 (CBOSA).
Istniejące w tym zakresie rozbieżności rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w dniu 1 lipca 2019 r. w składzie siedmiu sędziów uchwałę o sygn. akt I OPS 1/19. W uchwale tej sformułowano następującą tezę: "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".
Uwzględniając stanowisko zawarte w uchwale i odnosząc tę argumentację do okoliczności sprawy niniejszej wskazać należy, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie stanowi kontynuację stosunku służbowego. Następuje w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 zdanie pierwsze p.w. KAS). Przy tym ustawodawca w przepisie art. 169 ust. 4 zdanie pierwsze stwierdził, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym przypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.
Trzecie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Jak stwierdził NSA w powołanej uchwale, której treścią – na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. - związany jest skład orzekający w niniejszej sprawie, przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Jak podkreślił NSA, w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron.
Skoro w sprawie niniejszej nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W przypadku zaś przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w analizowanej ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W konsekwencji nie można także wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia z art. 179 i 180 ustawy o KAS statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa wyżej, zaś zawarte w nich wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty.
Konkludując stwierdzić należy, że skoro organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego skarżącego, to wbrew oczekiwaniom autora skargi, nie można organowi postawić skutecznie zarzutu bezczynności.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.