Uzasadnienie
W dniu 11 stycznia 2016 r. C. G. – T. złożyła do Burmistrza S. wniosek o wydanie zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w S. – dokumentu potrzebnego do wniosku o zmianę sposobu użytkowania tegoż budynku. Niezależnie od jej wniosku, wcześniej podobne w treści co do żądanej informacji pismo złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (w dniu 22 grudnia 2015 r.) i pismem z dnia 31 grudnia 2015 r. uzyskał żądane informacje.
Natomiast C. G. – T. została przez organ wezwana do sprecyzowania żądania oraz uiszczenia opłaty skarbowej, na które to wezwanie udzieliła odpowiedzi niepodpisanym pismem z dnia 1 lutego 2015 r. Natomiast organ nadzoru budowlanego nadesłał do sprawy o wydanie zaświadczenia decyzje wydane w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowanej: pierwszoinstancyjną z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz drugoinstancyjną z dnia [...] lutego 2016 r.
Burmistrz S. w dniu [...] lutego 2016 r. wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie wszczęte wnioskiem C. G. – T. z dnia 11 stycznia 2016 r. w sprawie wydania zaświadczenia, od której wyżej wymieniona złożyła w dniu 11 lutego 2016 r. niepodpisane odwołanie, pozostawione bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków.
Jednocześnie w tej samej dacie (11 lutego 2016 r.) C. G. – T. złożyła niepodpisane pismo "Zażalenie na bezczynność organu Burmistrza S. w związku ze sprawą [...]" niezawierające adresata i podpisu, które to pismo po jego podpisaniu w dniu 18 marca 2016 r. zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w dniu 7 kwietnia 2016 r. przekazane Burmistrzowi Miasta S. na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) celem nadania mu biegu jako skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. Organ pierwszoinstancyjny przesłał skargę tutejszemu Sądowi i jest ona przedmiotem postępowania.
Skarga w sposób jednoznaczny odwołuje się do art. 37 § 1 k.p.a., traktuje o bezczynności Burmistrza S. oraz pozorności jego czynności i przewlekłości postępowania w przedmiocie załatwienia złożonego przez Skarżącą wniosku o wydanie zaświadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ uzasadnił umorzenie postępowania o wydanie zaświadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała odrzuceniu.
Przede wszystkim zauważyć należy oczywiście błędne potraktowanie przez SKO w B. pisma Skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. zatytułowanego "Zażalenie na bezczynność organu Burmistrza S. w związku ze sprawą [...]", zaczynającego się od słów: "Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. wnoszę zażalenie na niezałatwienie w terminie i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej" jako skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i zwrócenie pisma organowi pierwszej instancji do przesłania sądowi administracyjnemu. Tytuł, a przede wszystkim treść pisma jednoznacznie wskazują, że Skarżąca złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na prowadzone przez Burmistrza S. postępowanie obejmujące jej wniosek z dnia 11 lutego 2016 r. o wydanie zaświadczenia. SKO było organem właściwym do załatwienia (pozytywnie lub negatywnie) zażalenia poruszającego przewlekłość postępowania (w dniu 8 lutego 2016 r. została wydana decyzja o umorzeniu postępowania), natomiast błędnie i bezzasadnie "załatwiło" zażalenie pismem z dnia 7 kwietnia 2016 r. Skoro organ pierwszej instancji zgodnie z wolą organu nadrzędnego przekazał pismo Sądowi jako skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) a zwłaszcza wobec stanowiska Skarżącej zawartego w piśmie z dnia 2 lipca 2016 r. (k. 34), w którym akceptuje przesłanie pisma z dnia 11 lutego 2016 r. do Sądu – Sąd przyjął, że przedmiotem sprawy niniejszej jest skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania o wydanie zaświadczenia.
Podlegała ona odrzuceniu z przyczyn formalnych.
Stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żadne środek zaskarżenia - taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - przewidziany w ustawie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego, a Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad ma być prowadzone to postępowanie oraz nie zawiera odesłania do przepisów ogólnego postępowania administracyjnego.
Wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, jaki środek zaskarżenia przysługuje osobie, która zwróciła się do organu administracji publicznej z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, a ten jej wniosku nie rozpatruje pomimo upływu terminu przewidzianego do jego rozpatrzenia lub postępowanie było prowadzone przewlekle.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10 (dostępnego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA) sformułowano pogląd, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu - w trybie art. 37 k.p.a. - zażalenia do organu wyższego stopnia. Z kolei w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 465/08 (dostępnym w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a., lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, składane w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, ale także skarg na bezczynność w tych sprawach.
Niezależnie od tych rozbieżności z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w przypadku bezczynności lub przewlekłości w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 p.p.s.a.
Do tego ostatniego stanowiska skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się powołując się jednocześnie przykładowo na poglądy wyrażone w orzeczeniach: II OSK 1698/14 z dnia 8 stycznia 2015 r.; II SAB/Sz 29/16 z dnia 25 maja 2016 r.; II SAB/Ke 7/13 z dnia 18 kwietnia 2013 r. (CBOSA).
Bezwzględnym warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynne lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. w postaci zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Brak spełnienia tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi.
Taka sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej. Skoro pismo Skarżącej z dnia 11 lutego 2016 r. jest traktowane jako skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to powinno było zostać poprzedzone zażaleniem lub wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a tego warunku nie dochowano. W aktach sprawy brak takowego wezwania, jedynie w piśmie z dnia 1 lutego 2016 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do sprecyzowania żądania i uiszczenia opłaty skarbowej Skarżąca zawiera ocenę przekroczenia terminu, co świadczy według niej o bezczynności, ale pismo to nie zostało podpisane i jedynie w sposób dorozumiany ewentualnie można by doszukiwać się w nim wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie jako niepodpisane nie mogłoby wywołać skutku procesowego (vide postanowienie z dnia 11 czerwca 2014 r., II OSK 114/13; postanowienie z dnia 20 kwietnia 2915 r., I SA/Ke 203/15, CBOSA). Oznacza to, że Skarżąca nie wyczerpała trybu wymaganego w art. 52 § 1 p.p.s.a
Dodać należy, że poprzez czynność SKO i potraktowanie zażalenia z dnia 11 lutego 2016 r. jako skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co ostatecznie zaaprobowała Skarżąca w punkcie 6 pisma z dnia 2 lipca 2016 r. (k. 34 akt sądowych), nie można było uznać że to pismo. stanowi spełnienie wymogu formalnego. Taka kwalifikacja skutkowałaby bowiem stwierdzeniem o braku samej skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.
Z wyżej podanych powodów Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, art. 58 § 3 w związku z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę (punkt 1 postanowienia).
O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W celu informacyjnym wyjaśnić należy, że niniejsze rozstrzygnięcie (odrzucenie skargi) nie stoi na przeszkodzie ponownemu zainicjowaniu przez stronę postępowania w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania o wydanie zaświadczenia, przy zachowaniu wymogów formalnych w postaci poprzedzenia ewentualnej skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, co wyżej wyjaśniono.