Uzasadnienie
M. K. wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w B. (dalej: KMP) w przedmiocie nieprzyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Z akt wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Zawiadomieniem z [...] lutego 2019 r. KMP wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania M. K. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), dalej: u.P.
Postanowieniem z 1 lutego 2019 r. organ zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. w sprawie o sygn. K 7/15 w którym orzeczono, że art. 115a u.P. w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Zdaniem KMP, orzeczenie Trybunału wywołało konieczność oczekiwania na ukształtowanie nowego stanu prawnego, bowiem organy działają wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów.
W dniu [...] grudnia 2019 r. (data nadania) ustanowiony przez M. K. profesjonalny pełnomocnik wniósł o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z odsetkami. Wskazał wymiar niewykorzystanego urlopu oraz zwrócił uwagę na fakt zwolnienia wnoszącego ze służby z dniem [...] grudnia 2018 r. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] grudnia 2019 r. wywodząc, że podstawa zawieszenia postępowania jest aktualna, bowiem brak jest przepisu prawa wskazującego wskaźnik, według którego należałoby określić wymiar ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
W piśmie z [...] stycznia 2020 r. pełnomocnik strony wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz o niezwłoczną wypłatę zaległych świadczeń wraz z odsetkami. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. III SA/Gd 466/19 pełnomocnik wywiódł, że brak jest przeszkód prawnych do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu, bowiem z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a u.P. da się wyprowadzić normę prawną umożliwiającą ustalenie współczynnika dni roboczych będącego podstawą do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. nr [...] KMP odmówił podjęcia postępowania podtrzymując stanowisko sformułowane w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania. Wyjaśnił dodatkowo, że nadal brak jest podstawy prawnej do ustalenia i wypłaty ekwiwalentu. Oczekiwanie na wprowadzenie przepisów jest uzasadnione również i dlatego, że mogą się w nich znaleźć przepisy przejściowe rozstrzygające, do jakich zdarzeń bądź podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. K. wnosząc o jego uchylenie i wskazując, że w sprawie w istocie nigdy nie zaistniały wskazywane przez organ przyczyny zawieszenia postępowania. Brak przepisów wykonawczych nie stanowi bowiem zagadnienia wstępnego pozostającego w kompetencji innego organu. Postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: KWP) utrzymał orzeczenie pierwszoinstancyjne w mocy, w całości podzielając stanowisko KMP. Postanowienie organu odwoławczego nie było przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
W piśmie z [...] lutego 2020 r. pełnomocnik strony złożyła ponaglenie na bezczynność KMP. Wskazała, że sprawa nie jest skomplikowana a organ, rażąco naruszając prawo, przekroczył maksymalne terminy załatwienia sprawy, w której postępowanie wszczęto przed ponad rokiem. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] KWP uznał, że organ pierwszej instancji nie pozostawał w bezczynności i przewlekłości.
Skargę na bezczynność KMP złożył do sądu administracyjnego M. K. Zarzucił naruszenie art. 32 § 1 – 3 w związku z art. 36 § 1 K.p.a. przez naruszenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do merytorycznego załatwienia sprawy w terminie 10 dni od dnia doręczenia akt, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1 500 zł. W uzasadnieniu skargi powtórzono dotychczasowe stanowisko strony o braku podstaw do utrzymywania zawieszenia postępowania. Podkreślono nieskomplikowany charakter sprawy, brak wystąpienia podstawy zawieszenia postępowania (sztuczne utrzymywanie stanu zawieszenia maskujące całkowity brak działania) i możliwość ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości ekwiwalentu. Zdaniem skarżącego, z treści uzasadnienia wyroku TK w sprawie K 7/15 wynika, że przy wyliczeniu ekwiwalentu istotna jest ilość dni niewykorzystanego urlopu na dzień zwolnienia ze służby oraz wysokość wynagrodzenia za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby – z uwzględnieniem trzymiesięcznego okresu rozliczeniowego poprzedzającego dzień zwolnienia ze służby. Jak wskazano, oczekiwanie na zmianę przepisów prawa nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym stan zawieszenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie akcentując związanie organów przepisami obowiązującego prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, aczkolwiek nie z powodów, które powołał organ w odpowiedzi na skargę, a z przyczyn związanych z przedmiotem skargi na bezczynność i zakresem sądowej kontroli w postępowaniu z takiej skargi.
W ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., prawodawca wyraźnie rozróżnia skargi na działanie organu (art. 3 § 2 pkt 1 – 7) od skarg na zaniechanie organu (art. 3 § 2 pkt 8 i 9). Wskazane kategorie spraw mają inny przedmiot kontroli: akty, czynności i interpretacje przepisów prawa z jednej strony oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania z drugiej strony. Zakresy kontroli w tych dwóch kategoriach spraw nie zachodzą na siebie, co wyraźnie widać w rodzajach rozstrzygnięć sądowych wydawanych po rozpoznaniu skarg na działanie (na podstawie art. 145 P.p.s.a. sąd uchyla zaskarżony akt lub czynność) oraz skarg na bezczynność i przewlekłość (na podstawie art. 149 P.p.s.a. sąd zobowiązuje do wydania aktu lub dokonania czynności). Skoro zaś z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka w granicach sprawy, to w sprawie ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma on uprawnień do uchylenia aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) wydanego w tym samym postępowaniu. Tym samym nie może badać merytorycznych podstaw wydania tego aktu.
Sprawa niniejsza została zainicjowana skargą na bezczynność organu. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w ustawowych terminach wynikających z art. 35 § 1-3a K.p.a. (bez zbędnej zwłoki, w terminie miesiąca gdy postępowanie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w terminie dwumiesięcznym gdy sprawa jest szczególnie skomplikowana).
Zgodnie jednak z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających (czyli terminów na załatwienie sprawy – art. 35 § 1 - §3a) nie wlicza się m.in. okresów zawieszenia postępowania. Stosownie zaś do treści art. 103 K.p.a., zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie.
W sprawie niniejszej postępowanie zostało wszczęte z urzędu i z momentem wszczęcia jednocześnie zostało zawieszone. Zawieszenie trwa po dzień wyrokowania. Rozpoznanie skargi na bezczynność w tych okolicznościach sprowadzałoby się zatem do kontroli podstaw zawieszenia a więc do merytorycznej kontroli aktu administracyjnego (postanowienia o zawieszeniu postepowania i wydanych później w sprawie postanowień o odmowie jego podjęcia). Skarżący – nie zgadzając się z nieprzyznaniem ekwiwalentu - w istocie kwestionuje bowiem zawieszenie postępowania o ten ekwiwalent na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wyżej jednak wskazano, akty administracyjne i ich podstawy prawne nie są przedmiotem kontroli w postępowaniu ze skargi na bezczynność.
Sąd dostrzega argument pełnomocnika skarżącego, iż bezzasadne zawieszenie postępowania nie powinno chronić organu od skutków prawnych niepodejmowania działania. Stosowanie tego argumentu w konkretnej sprawie powinno jednak uwzględniać wyżej wyjaśnione różnice w przedmiotach postępowania ze skargi na działanie i skargi na bezczynność. Rozróżnienie to wymaga, by przypadki oceny zasadności zawieszenia postępowania w sprawach ze skargi na bezczynność ograniczyć do sytuacji wyjątkowych. Na taką zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny np. w sprawie II OSK 634/18, w której sąd w sprawie z skargi na bezczynność wypowiedział się o bezpodstawności zawieszenia postępowania, ale z uwagi na uprzednie prawomocne uchylenie, w odrębnej sprawie, postanowienia o zawieszeniu postępowania (wyrok dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której: postępowanie zostało wszczęte z urzędu, postanowienie z [...] lutego 2019 r. o zawieszeniu postępowania doręczone skarżącemu nie zostało przez niego zakwestionowane w drodze instancyjnej, a z kolei postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie podjęcia postępowania – nie stało się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd zwraca uwagę, że o ile przy doręczeniu postanowienia o zawieszeniu skarżący działał w sprawie osobiście, o tyle już wniosek o podjęcie postępowania oraz zażalenie na postanowienie odmowne złożył działający za niego profesjonalny pełnomocnik, który wydanych postanowień odmowych nie zakwestionował. W tych okolicznościach przenoszenie ciężaru kontroli trwającego zawieszenia z niezainicjowanego postępowania ze skargi na postanowienie o odmowie podjęcia postępowania na postępowanie ze skargi na bezczynność, w warunkach regulacji art. 35 § 5 i art. 103 K.p.a. jest nieuprawnione. Tym bardziej, że sytuacja procesowa skarżącego nie uniemożliwia mu przedsięwzięcia środków prawnych zmierzających do podjęcia postępowania oraz poddania kontroli sądowej wydanych w tej kwestii wpadkowej rozstrzygnięć (art. 97 § 2 i art. 101 § 3 K.p.a.). Ocena jednak czy postępowanie powinno zostać podjęte – w okolicznościach niniejszej sprawy – nie należy do sądu rozpoznającego skargę na bezczynność, wobec możliwości odrębnego zaskarżenia postanowień wpadkowych w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Z uwagi na powyższe sąd nie widzi podstaw do wypowiadania się w kwestii zasadności zawieszenia postępowania. Sąd ma na uwadze stanowisko sądów administracyjnych formułowane na tle art. 115a u.P. Jednakże w tej sprawie z uwagi na rozróżnienie kognicji sądów w sprawach ze skarg na bezczynność i na działanie, jak też z uwagi na regulację art. 35 § 5 i art. 100 § 3 K.p.a. oraz dostępne stronie środki procesowe, brak było podstaw do oceny legalności zawieszenia w sprawie ze skargi na bezczynność.
W pozostałym zakresie sąd stwierdza, że poza czasem zawieszenia postępowania nie wystąpiły okresy tego postępowania poddające się kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność. Natomiast składane w trakcie zawieszenia postępowania wnioski były przez organ załatwiane niezwłocznie. Chodzi w szczególności o wniosek o wypłatę ekwiwalentu z [...] grudnia 2019 r. – na który odpowiedzi udzielono w piśmie z [...] grudnia 2019 r., wniosek z [...] stycznia 2020 r. o podjęcie postępowania – załatwiony przez KMP postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., wniosek z [...] stycznia 2020 r. o udzielenie informacji o ilości dni niewykorzystanego urlopu – na który odpowiedzi udzielono w piśmie z [...] lutego 2020 r. po uzyskaniu informacji od Głównej Księgowej KWP, wniosek z [...] marca 2020 r. (wpływ [...] marca 2020 r.) o udzielenie informacji w przedmiocie wysokości ekwiwalentu – na który udzielono odpowiedzi w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. po uzyskaniu informacji od Naczelnika Wydziału Finansów KWP.
Z uwagi na brak podstaw do przypisania organowi zarzucanej bezczynności, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.