Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 20 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/15

Uzasadnienie

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

1. 1. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] udzielił inwestorowi - Prezydentowi Miasta B. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na ul. W. na odcinku od granicy miasta B. do R. w B. wraz z fragmentem węzła drogowego w rejonie wiaduktów nad torami PKP od km 4+725,13 do km 5+187,00 oraz ul. K. C. drogi wojewódzkiej, na odcinku od R. do rzeki B. Decyzja ta swoim zakresem objęła m.in. ww. nieruchomość stanowiącą współwłasność K. P. i M. P. (działka nr geod. [...]).
2. 2. W związku z odwołaniem od powyższej decyzji, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu [...] września 2012 r. utrzymał tę decyzję do zasady w mocy. Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do P. Urzędu Wojewódzkiego w dniu 1 października 2012r.
3. 3. Pismem z dnia 4 października 2012 r. Wojewoda P. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość informując jednocześnie, że z uwagi na potrzebę wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, który dokona oszacowania wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania odszkodowawczego nie będzie możliwe zakończenie tego postępowania zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W tej sytuacji, stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w tym przeprowadzenia procedury przetargowej i sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego określającego wartość ww. nieruchomości organ wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 31 stycznia 2013 r.
4. 4. Wszczęte w dniu 17 października 2012 r. postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wyłonienie wykonawcy operatów szacunkowych zostało zakończone podpisaniem w dniu 30 października 2012 r. umowy zgodnie, z którą oszacowanie przedmiotowej nieruchomości miało nastąpić w terminie 40 dni od dnia zawarcia tej umowy.
5. 5. Pismem z dnia 10 grudnia 2012 r., stosownie do art. 18 ust. 1c ustawy, organ zwrócił się do banku z prośbą o udzielenie informacji czy ustanowione na przedmiotowej działce dwie hipoteki umowne zwykłe oraz dwie hipoteki umowne kaucyjne zostały spłacone, ewentualnie podanie aktualnej wysokości zadłużenia. Odpowiedź z banku wpłynęła do organu w dniu 21 stycznia 2013 r.

1. 5. Pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. strony zostały powiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym ze sporządzonym operatem szacunkowym. W celu zapewnienia stronom odpowiedniego czasu na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2013 r.
2. 6. Skarżący pismami z dnia 18 lutego 2013 r. wnieśli zastrzeżenia do sporządzonej wyceny. Zastrzeżenia wpłynęły do organu w dniu 20 lutego 2013 r. Wojewoda P. pismem z dnia 25 lutego 2013 r. przekazał te zastrzeżenia biegłemu w celu ich weryfikacji. Pismo zostało przesłane do widomości stronom postępowania. Jednocześnie pismem, również z dnia 25 lutego 2013 r. z uwagi na konieczność zapewnienia odpowiedniego czasu na weryfikację przez biegłego złożonych zastrzeżeń, organ przedłużył termin rozstrzygnięcia sprawy do dnia 28 czerwca 2013r.
3. 7. Biegły udzielił odpowiedzi na zastrzeżenia w piśmie z dnia 12 marca 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 21 marca 2013 r. W związku z powyższym, przed wydaniem rozstrzygnięcia organ pismem z dnia 22 marca 2013 r. ponownie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia.
4. 8. Po upływie wyznaczonego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. rozstrzygnął sprawę w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość.
5. 9. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta B. Odwołanie zostało przesłane Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli również skarżący. Odwołanie zostało przesłane Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2013 r.
6. 10. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja wpłynęła do organu w dniu 25 kwietnia 2014 r.
7. 11. Wojewoda P. w związku z uchyleniem decyzji i koniecznością podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia spornych kwestii, pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2014 r. Jednocześnie organ zgodnie z wytycznymi decyzji kasacyjnej wystąpił do biegłego J. B. pismami z dnia 28 kwietnia 2014 r. i z dnia 20 czerwca 2014 r. oraz do biegłej J. W. i do skarżących pismami z dnia 3 czerwca 2014 r. o złożenie wyjaśnień dotyczących m.in. wyceny szacowanej nieruchomości, powiększenia kwoty odszkodowania o 5% oraz zamieszkiwania przez byłych właścicieli w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. Oświadczenia byłych właścicieli szacowanej nieruchomości wpłynęły do organu przy piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. w dniu 18 lipca 2014 r. Wyjaśnienia złożone przez biegłych: J. B. w piśmie z dnia 24 maja 2014 r. które wpłynęło do organu w dniu 2 czerwca 2014 r. oraz J. W. w piśmie z dnia 14 czerwca 2014 r. które wpłynęło w dniu 17 czerwca 2014 r., skutkowały sporządzeniem nowego operatu szacunkowego.
8. 12. Weryfikacja przedmiotowego operatu wykazała, że zawiera on szereg błędów w związku z czym organ pismem z dnia 22 lipca 2014 r. wystąpił do biegłego o złożenie wyjaśnień w sprawie stwierdzonych błędów. W odpowiedzi, biegły sporządził nowy operat szacunkowy, który wpłynął do organa w dniu 18 sierpnia 2014 r. Jednocześnie pismem z dnia 23 lipca 2014 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 31 października 2014 r. ponieważ uznał, że pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający i wymaga uzupełnienia.
9. 13. Pismami z dnia 23 lipca 2014 r. organ wystąpił do skarżących i do Prezydenta Miasta B. o złożenie wyjaśnień w sprawie zamieszkiwania przez byłych właścicieli w budynku znajdującym się na szacowana nieruchomości, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania pisma. Prezydenta Miasta B. na ww. wątpliwości odpowiedział w piśmie z dnia 30 lipca 2014 r., natomiast skarżących, w wyznaczonym terminie odpowiedzi nie udzielili.
10. 14. W celu aktualizacji zadłużenia organ ponownie wystąpił do wierzyciela pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r. Wierzyciel udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 10 września 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 15 września 2014 r.
11. 15. Wojewoda P. pismem z dnia 16 września 2014 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania tego zawiadomienia. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie złożyła zastrzeżeń do zgromadzonego materiału dowodowego w związku z czym Wojewoda P. decyzją z dnia [...] września 2014 r. rozstrzygnął sprawę w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia 24 października 2014 r. złożyli skarżący i zostało ono przesłane Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju przy piśmie z dnia 29 października 2014 r.
12. 16. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2015 r. uchylił ww. decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja wpłynęła do organu w dniu 21 maja 2015 r.
13. 17. Pismem z dnia 27 maja 2015 r. strony zostały powiadomione, zgodnie z wytycznymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju zawartymi w ww. decyzji o konieczności wyłonienia w drodze przetargu rzeczoznawcy majątkowego i ponownej wyceny przejętej nieruchomości. W związku z powyższym przewidywany termin załatwienia sprawy został ustalony do dnia 31 sierpnia 2015 r.
14. 18. W dniu 16 czerwca 2015 r. do Wojewody P. wpłynął wniosek właścicieli nieruchomości o zawiadamianie ich o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz wszelkich czynnościach podejmowanych przez organ w sprawie procedury przetargowej i prowadzonego postępowania. W tym samym dniu do Ministra Infrastruktury i Rozwoju za pośrednictwem Wojewody P. wpłynęło również zażalenie na niezałatwienie przez ten organ sprawy w terminie. Zażalenie wraz z wyjaśnieniami i aktami sprawy zostało przesłane do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu 22 czerwca 2015 r., o czym strony zostały powiadomione.
15. 19. Odpowiedź na ww. wniosek w sprawie przeprowadzanej procedury przetargowej została przesłana skarżącym również w dniu 22 czerwca 2015 r. W odpowiedzi poinformowano m.in., że po sporządzeniu operatu szacunkowego (w przypadku podpisania umowy na wykonanie dzieła) i jego weryfikacji przez zamawiającego strony postępowania zostaną poinformowane o możliwości zapoznania się z wyceną. Poinformowano również, że zgodnie z zapisami umowy (projektem umowy) wykonawca jest zobowiązany do wykonania przedmiotu zamówienia (operatu szacunkowego) w terminie 30 dni od dnia jej podpisania. Umowa pomiędzy wykonawcą a zamawiającym na wykonanie dzieła tj. na sporządzenie operatu szacunkowego dla ww. nieruchomości została podpisana 26 czerwca 2015 r.
16. 20. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. powiadomiono byłych właścicieli nieruchomości o terminach, weryfikacji i wadach operatu szacunkowego który wpłynął do organu w dniu 22 lipca 2015 r. Powiadomiono również, że termin na usunięcie stwierdzonych w trakcie weryfikacji wad operatu szacunkowego upływa w dniu 14 sierpnia 2015 r.
17. 21. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. byli właściciele nieruchomości złożyli skargę do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. Organowi zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wniesiono również o:
18. - zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 1 miesiąca od daty zwrotu akt organowi;
19. - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
20. - wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł;
21. - zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm prawem przepisanych;
22. - zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.
23. 22. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej powoływana jako, p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., a zatem m.in. w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przedmiotowa skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesienie skargi należy poprzedzić zażaleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania nie ma zatem znaczenia to czy organ wyższej instancji rozpoznał zażalenie a także sposób rozpoznania takiego zażalenia.

Zaznaczyć również należy, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym, skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex, 2011, teza 3 komentarza do art. 53).

W rozpoznawanej sprawie, skarżący wnieśli zażalenie do organu wyższego stopnia - Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co otworzyło im możliwość skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę P. do sądu administracyjnego.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena, czy w postępowaniu przed Wojewodą P. doszło do przewlekłości postępowania.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania przed Wojewodą P. w kontrolowanej sprawie było ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Miasta B. na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687; dalej powoływana jako ustawa). Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b ustawy). Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g ustawy). W myśl art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art.

18. W przepisie art. 18 ust. 1 ustawy wskazano, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 18 ust. 3 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W kontekście zacytowanych przepisów, należy podać, że termin do wydania decyzji określony w art. 12 ust. 4b ustawy ma charakter procesowy i może podlegać przedłużeniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej powoływany jako k.p.a.). Skoro bowiem postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość kończy się decyzją administracyjną, to jest postępowaniem administracyjnym, a więc zastosowanie do niego znajdą przepisy k.p.a., przy uwzględnieniu specyficznych regulacji zawartych w ustawie.

Co do zasady, terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 k.p.a. W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. Natomiast myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przepis art. 12 ust. 4b ustawy jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 35 § 4 k.p.a. Z tego zaś wynika, że zastosowanie do terminu określonego w art. 12 ust. 4b ustawy znaleźć musi przepis art. 36 k.p.a., który stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Jak zauważono w judykaturze, przepis art. 12 ust. 4b ustawy nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jednak ta sama ustawa w art. 12 ust. 5 odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości.

Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego może jedynie nastąpić w drodze dokonania zamówienia publicznego w odpowiednim trybie. Stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać przesłanek zawartych w art. 12 ust. 4b ustawy (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 3 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 6/12, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania organu administracji publicznej w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia czy mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (vide: wyrok NSA z 12 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, pub.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto dokonując oceny, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, należy mieć na uwadze orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydawane na podstawie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W jednym z nich Trybunał uznał, że "ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego" (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, "Samorząd Terytorialny" z 2008 r., nr 11).

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanego postępowania, sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda P. nie prowadził postępowania w sposób przewlekły. Postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania zostało wszczęte w dniu 4 października 2012 r. i na datę orzekania przez Sąd, tj. na dzień 20 października 2015 r. nie zostało ostatecznie zakończone (pełnomocnik organu podał, że z uwagi na sporządzenie nowego operatu szacunkowego termin wydania decyzji został przewidziany na koniec października). Z powyższego bezspornie wynika, że sprawa toczy się już ponad 3 lata, co oznacza przekroczenie wszelkich terminów w których powinna być załatwiona. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, działania organu I instancji były działaniami merytorycznie uzasadnionymi i nie można mu skutecznie postawić zarzutu podejmowania czynności pozornych, pozbawionych dla sprawy znaczenia. Podnieść należy, że organ I instancji 2 – krotnie wydał decyzje – w dniu 9 kwietnia 2013 r. (czyli w terminie 6 m-cy od dnia wszczęcia postepowania) i w dniu 26 września 2014 r. (w terminie 5 m- cy od zwrotu akt przez organ odwoławczy po wydaniu decyzji kasacyjnej – akta zostały zwrócone w dniu 25 kwietnia 2014 r.).

W ocenie Sądu były to terminy optymalne załatwienia sprawy. Nie bez znaczenia dla oceny postępowania przez organ I instancji pozostaje bowiem okoliczność że znaczny czas organ musiał poświęcić na sporządzenie i ocenę operatu szacunkowego, za którego sporządzenie, zgodnie z przepisami odpowiadał powołany rzeczoznawca. Biorąc pod uwagę, że wyboru rzeczoznawcy dokonuje się w trybie zamówień publicznych, to wpływ organu na dobór (i co za tym idzie sprawność działania) rzeczoznawcy był mocno ograniczony. Ewentualne powolne działanie biegłego czy wadliwość sporządzanego operatu pozostają czynnikami, które opóźniają załatwienie sprawy, ale za które organ nie ponosi winy.

Nadto pamiętać należy, że oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która wyraża się w obowiązku organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1621/12, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej podnoszone zarzuty obligowały organ do uzupełnienia operatu a także doprowadzały do konieczności sporządzania nowego operatu co w sposób oczywisty przedłużało postępowanie. Podnieść przy tym należy, na co zwracają uwagę skarżący, że to postępowanie organu odwoławczego miało zasadniczy wpływ na przedłużenie terminu załatwienia sprawy. A mianowicie odwołanie od decyzji wydanej w dniu 9 kwietnia 2013 r. zostało rozpatrzone przez Ministra w dniu 17 kwietnia 2014 r. (postępowanie odwoławcze trwało ponad rok) a od decyzji z dnia 26 września 2014 r. w dniu 14 maja 2015 r. (postępowanie odwoławcze w tym wypadku trwało ponad 7 miesięcy).

Sąd jednak w sprawie niniejszej nie jest właściwy do kontroli postępowania organu odwoławczego. Nadmienić przy tym należy, że organ konsekwentnie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz wskazywał nowy termin załatwienia sprawy. Niezałatwienie sprawy w terminie organ uzasadniał przede wszystkim koniecznością uzupełnienia operatu szacunkowego a także koniecznością umożliwienia stronom zapoznania się z materiałem dowodowym. W ocenie Sądu, korzystając z możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy organ nie naruszył postanowień art. 36 k.p.a. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala bowiem stwierdzić, że wszelkie czynności podejmowane przez organ I instancji miały na celu dokładne i pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Nadmienić przy tym należy, że decyzje zostały wydane w terminach wcześniejszych niż termin wyznaczony. A mianowicie przed wydaniem decyzji w dniu 9 kwietnia 2013 r., termin sprawy był przedłużony do dnia 28 czerwca 2013 r., natomiast przed wydaniem decyzji w dniu 26 września 2014 r., termin załatwienia sprawy był przedłużony do dnia 31 października 2014 r. Organ I instancji, nie czekając na upływ tych terminów, bezpośrednio po zgromadzeniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy (w sprawie niniejszej chodziło przede wszystkim o czas potrzebny na sporządzenie operatu szacunkowego lub jego uzupełnienie) wydawał decyzje.

Natomiast odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii, że skarżący czekając tyle lat na należące im się w myśl prawa odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, popadli w poważne problemy finansowe trzeba podać, że w ocenie Sądu istotnie ponad 3 – letnie prowadzenie postępowania przez organy obu instancji w tej sprawie nie wzbudza zaufania. Okoliczność ta – choć niewątpliwie przykra i niekorzystna dla skarżących – nie miała wpływu na ocenę postępowania przed Wojewodą P. Marginalnie zaakcentować należy, że w sytuacji w której wypłata odszkodowania jest zasadna a spór dotyczy tylko jego wysokości, organ mógłby rozważyć wypłatę skarżącym ewentualnej zaliczki.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.