Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu 25 czerwca 2015 r. do Rady Miejskiej w S. wpłynął wniosek J. R. o udostepnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. Wskazania imion i nazwisk radnych, którzy na podstawie upoważnienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. przeprowadzili kontrolę w sprawie jego skargi na działalność dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S.;
- 2. Wskazania, czy a jeżeli tak, członkowie zespołu kontrolującego jego skargę na działalność dyrektora otrzymali lub otrzymają z tego tytułu gratyfikację finansową. Jeżeli tak, to w jakiej wysokości;
- 3. Wskazania, w jakim dniu oraz godzinach, członkowie zespołu kontrolującego jego skargę na działalność dyrektora wysłuchali wyjaśnień dyrektora i przeprowadzili kontrolę w jego obecności;
- 4. Wskazania, czy w dniu w którym członkowie zespołu kontrolującego jego skargę na działalność dyrektora wysłuchując wyjaśnień dyrektora i przeprowadzając kontrolę w jego obecności, wykonywali to w czasie wolnym od pracy zawodowej czy też wzięli w tym dniu urlop, by dokonać przedmiotowych czynności;
- 5. Wskazania dlaczego członkowie zespołu kontrolującego jego skargę na działalność dyrektora nie wysłuchali jego wyjaśnień a jedynie dyrektora;
- 6. Przekazania odpisu wszystkich pism, jakie Wydział Oświaty, Wychowania i Sportu Urzędu Miejskiego w S. przekazał komisji rewizyjnej w odpowiedzi na jego skargę na działalność dyrektora;
- 7. Udzielenia informacji czy dyrektor został zaproszony na posiedzenie komisji rewizyjnej w dniu [...] czerwca 2015 r. Jeśli tak, to kto z imienia i nazwiska go na to posiedzenie zaprosił;
- 8. Udzielenia informacji dlaczego wnioskodawca jako strona składająca skargę na dyrektora nie został zaproszony na posiedzenie komisji rewizyjnej w dniu [...] czerwca 2015 r. Jeśli tak, to kto z imienia i nazwiska zdecydował o tym, by nie zaprosić go na to posiedzenie;
- 9. Przekazania odpisu opinii Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2015 r. w sprawie rozpatrzenia jego skargi na działalność dyrektora;
- 10. Udzielenia informacji, dlaczego w uzasadnieniu do projektu uchwały rozpatrującej jego skargę na działalność dyrektora, utajniono nazwiska radnych przeprowadzających czynności kontrolne w imieniu komisji rewizyjnej;
- 11. Wskazania informacji, kto z imienia i nazwiska był autorem projektu uzasadnieniu do projektu uchwały rozpatrującej jego skargę na działalność dyrektora.
W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Miejskiej w S. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje, za wyjątkiem pkt 9, stanowią informację przetworzoną. W związku z tym zobowiązano wnioskodawcę do wykazania powodów dla których uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (pismo z dnia 9 lipca 2015 r.).
Wnioskowana nie udzielił odpowiedzi na powyższe pismo a w dniu 31 lipca 2015 r. złożył do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Rady Miejskiej w S., zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wywiódł, że żądane informacje w żadnym stopniu nie stanowią informacji przetworzonej. Zakres wniosku odnosi się jedynie do tych informacji i dokumentów, które są już w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla ich udostępnienia nie jest konieczne podejmowanie żadnych dodatkowych działań poza zwykłymi czynnościami organizacyjnymi polegającymi na ich odnalezieniu i skserowaniu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i tym razem stanął na stanowisku, że żądane informacje, oprócz pkt 9, nie są informacją publiczną. Podano, że w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy. W sprawie niniejszej pismem z dnia 9 lipca 2015 r. przekazano wnioskodawcy odpowiedź na wniosek wraz z opinią o której mowa w pkt 9. W pozostałym zakresie wnioskodawca został wezwany do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Takie żądanie zostało wystosowane, gdyż w znacznej części wniosek budził podstawową wątpliwość, czy wnioskowane zagadnienia stanowią w istocie informację publiczną. Chcąc w pełni realizować obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej organ po ewentualnym doprecyzowaniu wniosku przez skarżącego udzieliłby żądanej informacji lub odmówiłby jej udzielenia.
Zdaniem organu żądanie zawarte w pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8,,11 nie jest informacją publiczną, albowiem dotyczy indywidualnej sprawy. Odnośnie żądania zawartego w pkt 4 organ podał, że nie jest to informacja publiczna, albowiem okoliczność czy radni kontrolujący wykonywali czynności kontrolne w czasie wolnym od pracy zawodowej czy też wzięli w tym dniu urlop by dokonać przedmiotowych czynności jest poza obszarem zainteresowania organu, może to mieć znaczenie jedynie dla ewentualnego pracodawcy radnego a nie jest nim gmina. Natomiast odnośnie pkt 10 podano, że żądanie nie jest zrozumiałe, gdyż żadne nazwiska radnych nie zostały utajnione. Nie praktykuje się bowiem zawierania w uchwałach nazwisk członków komisji badającej daną sprawę.
Nadto organ wywiódł, że procedura działania prac komisji w znacznej części jest opublikowana w BIPie. Nadto skarżący mógł w każdym czasie zapoznać się z aktami postępowania skargowego, które są udostępnianie w biurze Rady a także mógł wziąć udział w obradach Komisji, której termin posiedzeń i porządek obrad jest publicznie ogłaszany. Organ podał, że nie posiada dokumentów udzielających odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10 i 11 wniosku. Odpowiedzi na te pytania może udzielić dopiero wytwarzając nowy jakościowo dokument. Konkludując swój wywód organ podniósł, że nie pozostawał w bezczynności bo udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 9 lipca 2015 r.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia 23 października 2015 r. skarżący podał, że nie miał możliwości zapoznania się dokumentami związanymi z pracą komisji rewizyjnej. Nie został bowiem powiadomiony o procedurze rozpatrywania skargi przez komisję ani o trybie jej pracy. Terminy posiedzeń komisji merytorycznych w tym komisji rewizyjnej nie są publicznie dostępne. Komisja rewizyjna jest jedyną komisją, która na stronie BIP nie prezentuje protokołów posiedzeń. Nadto skarżący podtrzymał stanowisko, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej i wbrew temu co wywodzi organ stanowią informację publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach, określonych w pkt 1-4a p.p.s.a.
Przepisy p.p.s.a. nie określają na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, jednak w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie prawniczej zgodnie przyjmuje się, iż bezczynność ta ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62 - 63). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie ustawy z dnia 6.09.2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r poz. 782 – zwanej dalej u.d.i.p.) mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten milczy w sprawie wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) nie wydaje decyzji w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).
Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych.
Informacja obejmuje też dokumenty, których organ używa do realizacji swoich zadań (vide: wyrok NSA z 29.02.2012r. sygn. akt I OSK 2215/11).
Przepis art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne przy czym podmioty te muszą być w posiadaniu żądanej informacji. Udostępnienie informacji publicznej następuje w terminie 14 dni (poza wyjątkami) na wniosek zainteresowanego i przybiera formę czynności materialno-technicznej (art. 13 i art. 15 u.d.i.p.).
W sytuacji gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 28.10.2009r. sygn. akt I OSK 714/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc interpretację przepisów u.d.i.p. na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że zarzuty skargi są niezasadne w zdecydowanej części, zaś podzielił stanowisko skarżącego w odniesieniu do punktu 2 wniosku z dnia 25.06.2015r.
Należy przypomnieć, że J. R. wnioskiem z dnia 25.06.2015r. zażądał od rady Miejskiej w S. udzielenia informacji publicznej składającej się z odpowiedzi na 11 pytań (o treści wskazanej w pierwszej części niniejszego uzasadnienia). Przewodniczący Rady Miejskiej udzielił odpowiedzi pismem z dnia 9.07.2015r. przesyłając skarżącemu jednocześnie kopię opinii Komisji Rewizyjnej, której skarżący żądał w pkt 9 wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem, organ dokonał czynności materialno-technicznej w ustawowym terminie 14 dni.
Organ, w piśmie z dnia 9.07.2015r. twierdził, że pozostałe żądane informacje stanowią tzw. informację przetworzoną, wymagającą wykazania, przez skarżącego, szczególnie istotnego interesu publicznego. To stanowisko organu uległo zmianie w odpowiedzi na skargę, gdzie organ stwierdził, że zagadnienia postawione w 10 pytaniach nie stanowią informacji publicznej, ponieważ wywodzą się z indywidualnej sprawy administracyjnej, wszczętej na wniosek skarżącego, który, jako strona, miał dostęp do akt administracyjnych.
Sąd podzielił stanowisko Rady Miejskiej w S. (oprócz pkt 2 wniosku), bowiem treść i charakter żądanych informacji pozostaje w ścisłym związku z indywidualnym konfliktem J. R. z dyrekcją Zespołu Szkół nr [...] w S. Wniosek o udzielnie informacji publicznej z dnia 25.06.2015r. wynikał z "niedoinformowania" skarżącego o przebiegu i rezultacie postępowania wszczętego wskutek skargi J. R. z dnia 27.05.2015r. na działalność dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S., P. Z. Jak wynika z akt administracyjnych, skarga została rozpatrzona w odpowiednim trybie: powołano członków Komisji Rewizyjnej, którzy po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w Zespole Szkół nr [...] w S. (z których przebiegu sporządzono protokół z dnia [...].06.2015r.), przedstawili opinię Radzie Miejskiej w S., a ta podjęła stosowną uchwałę nr [...] z dnia [...].06.2015r. w sprawie rozpatrzenia skargi J. R. na postępowanie dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. Przewodniczący Rady Miejskiej w S. zawiadomił skarżącego o podjętych działaniach (pismem z dnia [...].06.2015r. i załączonym odpisem uchwały RM).
Żądanie udzielenia informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczyło przebiegu w/w postępowania skarżącego, zainicjowanego przez skarżącego, a toczącego się na podstawie działu VIII k.p.a. "skargi i wnioski".
Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest stosowanie przepisów tej ustawy wówczas, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji w innym trybie. W ocenie Sądu, skarżący (jako wnioskodawca postępowania skarżącego) miał możliwość żądania wglądu do akt na podstawie art. 73 i n. k.p.a. Z tej możliwości nawet nie usiłował skorzystać przyjmując prostszą formę w postaci zażądania informacji publicznej.
Słuszne stanowisko zajął organ zauważając, że informacja w sprawie własnej, indywidualnej nie jest informacją publiczną. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą stanowić podstawy do uzyskania informacji wyłącznie dla realizacji prywatnych, jednostkowych interesów, które nie służą jednocześnie interesowi społecznemu (vide: wyrok NSA z 21.06.2012r. – I OSK 796/12; wyrok NSA z 17.07.2012r. – I OSK 846/12). Strona danego postępowania administracyjnego nie może żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania na podstawie przepisów u.d.i.p., ponieważ służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów k.p.a. (m.in. art. 10).
Zatem raz jeszcze należy podkreślić, że bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej może zaistnieć dopiero wówczas, gdy żądanie informacji może być kwalifikowane według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już wspomniano, szczegółowe odpowiedzi na pytania zawarte w treści wniosku skarżącego z dnia 25.06.2015r. nie mają charakteru informacji publicznej, bowiem zostały wyłączone z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. (vide: postanowienie NSA z dnia 12.05.2011r. – I OSK 771/11).
Nie mniej jednak przekazano skarżącemu odpis opinii Komisji Rewizyjnej RM w S. z dnia [...].06.2015r. w formie zanonimizowanej, a żądając dostępu do akt, skarżący mógłby zapoznać się z pełną treścią tej opinii. Realizując swoje uprawnienie wglądu do akt skargowych, skarżący miałby możliwość poznać całość znajdującej się tam dokumentacji, czego jednakże nie uczynił.
Natomiast, w ocenie Sądu, na uwzględnienie zasługiwał zarzut nieudzielenia informacji przez organ tylko w jednym punkcie, oznaczonym we wniosku jako pkt 2: czy członkowie zespołu kontrolującego skargę J. R. na działalność dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w S. otrzymali lub otrzymają gratyfikację finansową i w jakiej wysokości?
Taka informacja powinna zostać zakwalifikowana jako informacja publiczna w świetle art.1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ o jej udzielenie mogłaby zwrócić się każda osoba (nie tylko skarżący), zaś odpowiedzi na ten temat nie mogło być w merytorycznej sprawie administracyjnej wszczętej ze skargi J. R. Należy przypuszczać, że kwestie finansowe rozpatruje dział księgowy. Ponieważ społeczeństwo ma prawo wiedzieć, jak organy władzy samorządowej gospodarują finansami publicznymi, zatem udzielenie takiej informacji skarżącemu ma oparcie w przepisach art. 1 ust. 1, art. 2 ust. art. 6 u.d.i.p. Dlatego też Sąd zobowiązał Radę Miejską w S. do rozpoznania wniosku tylko w tym zakresie uznając, że organ w tej kwestii pozostawał w bezczynności.
Orzekając o bezczynności Sąd, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., ma obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas gdy organ ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszył obowiązki wynikające z przepisów prawa, przy czym nie chodzi tylko o przekroczenie terminu przewidzianego ustawowo do udzielenia informacji.
W niniejszej sprawie nie sposób uznać, że organ celowo i w sposób zamierzony nie udzielił skarżącemu informacji na temat wynagrodzeń osób kontrolujących działalność dyrekcji Zespołu Szkół nr [...] w S. Dokonanie prawnej kwalifikacji żądanej, przez skarżącego wnioskiem z dnia 25.06.2015r., informacji mogło sprawić organowi usprawiedliwioną trudność, zważywszy złożoność wniosku. Zatem, Sąd nie dopatrzył się przesłanek przemawiających za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa w aspekcie pozostawania organu w bezczynności co do punktu 2 wniosku.
Co do zasady, w świetle art. 200 p.p.s.a. skarżącemu należy się zwrot kosztów postępowania sądowego od organu, w przypadku uwzględnienia skargi. Natomiast przepis art. 206 p.ps.a. daje Sądowi możliwość odstąpienia, w uzasadnionych przypadkach, od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Dotyczy to m.in. sytuacji, gdy skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu.
W niniejszych przypadku skarga została uwzględniona tylko w niewielkiej części w stosunku do całości żądania skarżącego, bowiem na 11 zarzutów został uwzględniony jeden, a w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił.
W związku z powyższym, odstąpienie od zasądzenia kosztów od organu (skarżący uiścił 100zł wpisu od skargi) było, w ocenie Sądu, jak najbardziej słuszne.
Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151, art. 149, art. 206 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.