Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
W dniu [...] lutego 2018 r. do Prezydenta Miasta B. wpłynął wniosek pani M. K. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie kopii:- decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1985 r. nr [...], wraz z załącznikami,
- - decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B., z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...], wraz z załącznikami.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Prezydent Miasta B. udzielił odpowiedzi, w którym wskazał, iż archiwum zakładowe Urzędu Miejskiego nie posiada kopii decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1985 r. nr [...], ponieważ zgodnie z zezwoleniem jednorazowym nr [...] Archiwum Państwowe w B. z dnia [...] lutego 2002 r. akta zostały wybrakowane. Jednocześnie udostępnił zanonimizowaną kopię decyzji Geodety Miejskiego nr [...] z dnia [...] lipca 1986 r.
Skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. wniosła M. K. zarzucając ogólnie podanie niepełnych i nieprawdziwych informacji, poprzez nieudostępnienie kopii decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...]Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B., wraz z załącznikami dotyczącej podziału nieruchomości o nr [...] wymienionej w akcie notarialnym numer [...] z dnia [...].09.1986 r. Podkreśliła, że chciała otrzymać kopię decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. dotyczącej podziału nieruchomości [...], a otrzymała decyzję z dnia [...] lipca 1986 r. dotyczącą podziału nieruchomości [...], o czym nie wiedziała z uwagi na zanonimizowaną wersję.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta B. podniósł, iż w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżąca, nie wskazała jakich konkretnych informacji publicznych (tj. jakich konkretnie danych/działek) ma dotyczyć udostępniane dokumenty, dlatego organ udostępnił zanonimizowaną kopię decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. wraz załącznikiem, powołując się przy tym na wyrok w sprawie II SAB/Bk 21/20 z dnia 8 kwietnia 2020 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Ponadto wskazał, iż informacje dotyczące postępowania w sprawie podziału działki nr [...], w którym stroną była skarżąca, były i są dostępne skarżącej w innym trybie, z czego skarżąca skorzystała w roku 2019 występując do organu o wydanie z akt sprawy decyzji potwierdzonej za zgodność z oryginałem wraz załącznikiem, a dokumenty wydano skarżącej w dniu [...] lipca 2019 r. Ponadto już w 2017 r. kopia decyzji podziałowej działki nr [...] w obrębie nr [...] był przesłany m.in. skarżącej w pełnej treści, ze względu na to, że była stroną przedmiotowego postępowania.
Wyjaśnił jednocześnie, że z akt postępowań administracyjnych znajdujących się w zasobach archiwalnych Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. wynika, że podział działki nr [...] został zatwierdzony decyzją z dnia [...] lipca 1986 r., a nie jak twierdzi skarżąca decyzją z dnia [...] lipca 1986 r. Na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawoo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz.1429, dalej: "u.d.i.p."), bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa, ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) bądź decyzji o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).
Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany, ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Taka też sytuacja miała w zakresie udostępnienia kopii decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] marca 1985 r. nr [...], co do której organ wskazał, iż archiwum zakładowe Urzędu Miejskiego nie posiada kopii decyzji, ponieważ zgodnie z zezwoleniem jednorazowym nr [...] Archiwum Państwowe w B. z dnia [...] lutego 2002 r. akta zostały wybrakowane. Podkreślić przy tym należy, iż w skardze nie był podniesiony zarzut w zakresie nieudostępnienia informacji w tym zakresie.
Istotą sporu jest natomiast udostępnienie w trybie informacji publicznej decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B., z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...], wraz z załącznikami, przy czym podkreślić należy, iż skarżąca we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. nie wskazała jakich konkretnych informacji publicznych (tj. jakich konkretnie danych/działek) ma dotyczyć udostępniana decyzja.
Prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.),a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r. sygn. IV SAB/Gl 28/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. II SAB/Bk 70/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w tym danych publicznych, treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
W realiach rozpatrywanego przypadku nie ma wątpliwości, że Prezydent Miasta należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
Przechodząc do przedmiotu sporu podnieść należy, iż istotnym dla prawidłowego załatwienia wniosku skarżącej o wydanie kopii decyzji z dnia 14 lipca 1986 r. wraz załącznikami było brak sformułowania, czego ma dotyczyć ta informacja publiczna. Należy podkreślić, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii określonych dokumentów różni się od wniosku o przekazanie konkretnych danych czy informacji wynikających z dokumentów. W konsekwencji, prawidłowe a jednocześnie wyczerpujące załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawierającego żądanie przesłania kopii dokumentów powinno odnosić się do wszystkich informacji publicznych zawartych w tych dokumentach, czyli do pełnej ich treści w zakresie w jakim jest to objęte żądaniem. Rację ma przy tym organ, że informacja publiczna zawarta na konkretnym nośniku (np. jak w sprawie niniejszej na dokumentach urzędowych) może zostać udostępniona przez udostępnienie nośnika (dokumentu) w wersji zanonimizowanej, a więc bez konieczności wydawania odrębnej decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia zanonimizowanych danych z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych (np. z powołaniem się na art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej: u.d.i.p.).
Zastrzec jednak należy, że takie udostępnienie jest dopuszczalne, gdy sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji przez nią zawnioskowanych (np. wyrok w sprawie I OSK 2335/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Nie zawsze więc anonimizacja wymaga wydania decyzji administracyjnej. To zależy od treści żądania strony, tj. tego jakie informacje są dla niej istotne. W dokumencie urzędowym, którego kopii żąda strona w trybie informacji publicznej, mogą bowiem znajdować się informacje publiczne objęte zakresem żądania oraz inne informacje publiczne niepodlegające udostępnieniu bądź nieobjęte zakresem żądania strony. Organ w każdym konkretnym przypadku powinien porównać treść żądania z treścią dokumentu (wyrok w sprawie II SAB/Bk 21/20, CBOSA).
W sytuacji zatem, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został sformułowany jako "żądanie przesłania kopii dokumentów" bez wskazania czego mają dotyczą - przyjąć należy, że w takim przypadku organ mógł udzielić informacji publicznej przez udostępnienie nośnika (dokumentu) w wersji zanonimizowanej.
Istota sporu i przedmiot bezczynności w niniejszej sprawie natomiast sprowadza się do innej kwestii, a mianowicie skarżącej chodzi o uzyskanie kopii decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...], dotyczącej podziału nieruchomości [...], natomiast Prezydent Miasta wskazuje, iż ta decyzja o tym numerze została wydana w dnia [...] lipca 1986 r. Znamiennym przy tym jest, iż informacje dotyczące postępowania w sprawie podziału działki nr [...] - jak wynika z akt administracyjnych - były i są dostępne skarżącej, z czego skarżąca skorzystała w roku 2019 występując do organu o wydanie z akt sprawy decyzji potwierdzonej za zgodność z oryginałem wraz załącznikiem.
Ponadto już w 2017 r. kopia decyzji podziałowej działki nr [...] w obrębie nr [...] była przesłana m.in. skarżącej w pełnej treści, ze względu na to, że była stroną przedmiotowego postępowania. Żądanie zatem skarżącej w tym zakresie było bezprzedmiotowe.
Podkreślić bowiem należy, że wniosek zainteresowanej rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji publicznej do organu władzy publicznej. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować tezę, że zainteresowany ma prawo żądać od organu w trybie wniosku o udostępnienie informacji, informacji ogólnie dostępnej. Tym bardziej za niezasadny trzeba uznać wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Wówczas kwestia dostępu do informacji wydaje się być bezprzedmiotowa. Takie żądanie nie zmierza bowiem do uzyskania pewnych wiadomości, lecz ewentualnego potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu. Wykracza zatem poza przedmiot i cel ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej". (por. też wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r., I OSK 1499/12, wyrok WSA z 21 lutego 2005 r., II SAB/Wa 355/04, wyrok WSA z 6 października 2011 r. II SAB/Bk 6/11; publ. CBOSA).
Kwestią natomiast nie objętą przedmiotem niniejszego postępowania, a jak się wydaje ze skargi zasadniczą dla skarżącej, jest udostępnienie decyzji z dnia [...] lipca 1986 r, a nie [...] lipca 1986 r. (mimo, że organ wskazuje, że jest to ta sama decyzja). W wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 37/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (baza CBOSA) – gdzie stroną postępowania była skarżąca - odniósł się do tej kwestii wskazując, że "działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha powstały na skutek decyzji podziałowych. Istnieją wątpliwości, czy nastąpiło to na podstawie decyzji z 1985 r. (wydzielającej, wywłaszczającej jednocześnie działkę nr [...]) czy z [...] lipca 1986 r. (o podziale działki nr [...]), czy jeszcze innych (w akcie notarialnym z [...] września 1986 r. wymieniona jest decyzja z [...] lipca 1986 r. dotycząca nieruchomości "przy ulicy [...]" - nie wiadomo jednak, czy chodzi o decyzję z [...] lipca 1986 r., tyle że zapis daty jest błędny, czy o zupełnie inną decyzję)". Niewątpliwie zapisy te mogą budzić wątpliwości skarżącej – co zostało podniesione w skardze, niemniej jednak na gruncie postępowania o udzielenie informacji publicznej nie mogą być wyjaśnione.
W świetle powyższego uznać należało, że Prezydent Miasta B., jako organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu żądania skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r.
Z powyżej wskazanych powodów sąd uznał, że skarga okazała się niezasadna, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a. W konsekwencji, skoro organ nie dopuścił się bezczynności, brak było podstaw do zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej oraz orzekania czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1, § 1a p.p.s.a.). Skutkiem powyższego brak także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak tego domagała się skarżąca (art. 149 § 2 p.p.s.a.).