Uzasadnienie
K. K. (zwany dalej: "skarżącym") wnioskiem z [...] czerwca 2022 r., przesłanym pocztą elektroniczną, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, zwanej dalej: "u.d.i.p.") wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2022 r., nr[...].
W dniu [...] czerwca 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B.otrzymał skargę na bezczynność tego organu wniesioną przez skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący, wskazując na niezałatwienie jego wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r. o udzielenie informacji publicznej, zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o:
- 1) zobowiązanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł;
- 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej w wysokości 17,00 zł poniesionych przez skarżącego z tytułu udzielenia pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił tok postępowania w sprawie i podniósł, że pomimo upływu terminu do udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p, organ nie udzielił wnioskowanej odpowiedzi, ani też żadnej informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, to w ocenie pełnomocnika oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:
- 1) umorzenie postępowania sądowego w zakresie stwierdzenia bezczynności organu,
- 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny,
- 4) oddalenie wniosku o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł,
- 5) orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. oświadczył, że w dniu [...] czerwca 2022 r. (tj. dzień po wpłynięciu przedmiotowej skargi) stronie skarżącej została udostępniona informacja publiczna w sposób zgodny z treścią wniosku, stąd bezprzedmiotowe stało się żądanie skarżącego dotyczące zobowiązywania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wniósł o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności wywołanego skargą wskutek wykonania przez organ żądanej czynności i udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Wyjaśnił, że przyczyną zwłoki w udzieleniu terminowej odpowiedzi na wniosek skarżącego były trudności organizacyjne, które zaistniały w związku z przenoszeniem w miesiącu czerwcu 2022 r. siedziby organu z ulicy B. na ul. P.w B. Ponadto organ przyznał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien był załatwić sprawę wniosku skarżącego nie później niż do dnia 20 czerwca 2022 r. Pomimo, że uczynił to dopiero 29 czerwca 2020 r., co uzasadnia uznanie istnienia bezczynności po stronie organu, nie sposób zakwalifikować tego stanu (9 dni zwłoki) jako bezczynności o charakterze rażącym. Powyższe wskazuje więc na niezasadność wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, który jest przewidziany dla rozpoznania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Istota skargi na bezczynność polega więc na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności, której organ, mimo obowiązku, nie podjął.
W sprawach ze skarg na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej, bezczynność może polegać na niepodjęciu przez zobowiązany organ czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji, niewydaniu decyzji odmownej gdy informacja publiczna nie podlega udostępnieniu, udzieleniu informacji niepełnej, niezgodnej z wnioskiem bądź niejasnej, a także gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną a organ w ustawowym terminie nie informuje o tym strony. W przypadku bowiem, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma procesowego. Brak zaś któregokolwiek ze wskazanych działań prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Zasady udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Informacją publiczną są wyłącznie dane o faktach, które zaistniały w ramach sfery działalności organu administracji publicznej. Wśród informacji publicznych ustawodawca wymienił informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań; (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.) i majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).
W sprawie niniejszej skarżący zapytał organ o informacje dotyczące spełnienia wymogów prawnych niektórych zapisów przedstawionych przez klub radnych, a także które z zapisów zostały skopiowane ze statutów innych gmin.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1); jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powyższe terminy dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb dostępu (por. np. IV SAB/Wr 508/20).
Innymi słowy, dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności.
Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do przekroczenia ustawowych terminów na udzielenie odpowiedzi w zakresie informacji publicznej. Sam organ potwierdził to w odpowiedzi na skargę, zaznaczając, że przyczyną zwłoki była przeprowadzka organu i trudności organizacyjne z tego wynikające. Sąd rozumie trudności związane z przeprowadzką, co jednaj w żadnym razie nie zwalnia organu z ciążących na nim obowiązków. Odpowiedzi organ udzielił już po wniesieniu skargi do Sądu.
W tym kontekście skład orzekający zwraca uwagę na dwie uchwały podjęte w siedmioosobowym składzie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W pierwszej z nich, z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, NSA wskazał, że (cyt.): "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Z kolei w uchwale z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, sąd ten wyraził pogląd, że (cyt.): "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.".
Mając na uwadze treść powyższych judykatów, skład orzekający akcentuje specyficzne okoliczności zaistniałe w realiach niniejszej sprawy. Mianowicie postanowienie w sprawie organ wydał po wpłynięciu skargi na bezczynność. Zatem w dniu złożenia skargi do organu sprawa nie była załatwiona.
Nawiązując do powoływanej wyżej uchwały NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21, sąd zauważa, że (cyt.): "Za rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji należy przy tym uznać nie tyle samo wydanie aktu administracyjnego, ale jego uzewnętrznienie wobec stron postępowania w postaci jego doręczenia stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Samo wydanie aktu przez organ jest bowiem czynnością techniczną, która nabiera doniosłości prawnej w postaci rozstrzygnięcia sprawy dopiero w chwili, gdy zostanie skutecznie oświadczona stronom postępowania, jako kończąca tok postępowania.". Skoro więc postanowienie odniosło zamierzony skutek dopiero z chwilą jego doręczenia stronie, tj. [...] lipca 2022 r., a więc już po wniesieniu skargi, to biorąc pod uwagę stan wiedzy skarżącego na dzień składania tego środka zaskarżenia, nie było podstaw do uznania przedmiotowej skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania za niedopuszczalną i podlegającą przez to odrzuceniu. Skład orzekający stanął zatem na stanowisku, że możliwe jest jej merytoryczne rozpoznanie.
Podkreślenia wymaga, że istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi, sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy.
W analizowanym przypadku organ rozpoznał sprawę z wniosku skarżącego już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, ale ją rozpoznał.
Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do rozpoznania sprawy i dlatego też sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, co znalazło swój wyraz w pkt 1 sentencji wyroku, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Taki sposób rozstrzygnięcia, będący następstwem podjęcia przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ na dzień złożenia skargi pozostawał w bezczynności, gdyż nie rozpatrzył wniosku skarżącego.
Przy czym, dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają znaczenia podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone, wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania.
Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów, Sąd na podstawie art. 149 par. 2 p.p.s.a. nie przyznał kwoty na rzecz skarżącego, co wyraził w punkcie 4 orzeczenia.
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 p.p.s.a.