Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Stowarzyszenie [...] w J. zaskarżyło bezczynność Dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 29 kwietnia 2022 r., stwierdzenie, że organ skarżony dopuścił się bezczynności, zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. Stowarzyszenie złożyło za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kwoty wynagrodzeń brutto wraz z dodatkami wszystkich nauczycieli i dyrektora szkoły za marzec 2022 roku, wraz ze wskazaniem części etatu. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano przesłanie na adres mailowy [...].
Dnia 16 maja 2022 r., po upłynięciu terminu i po wysłanym ponagleniu, organ udzielił częściowej odpowiedzi. Udostępnione zostały kwoty wynagrodzeń, jednak nie wskazano kogo dokładnie ono dotyczą - udostępniona lista zamiast imion i nazwisk nauczycieli zawierała wyłącznie stanowisko (np. "nauczyciel", "bibliotekarz").
W związku z powyższym dnia 17 maja 2022 r. wnioskodawca doprecyzował wniosek i poprosił o udostępnienie listy wynagrodzeń ze wskazaniem imion i nazwisk nauczycieli.
Tego samego dnia Dyrektor udzielił odpowiedzi, w której wskazał, że w polskim jak i europejskim prawie nie istnieje podstawa prawna do udostępnienia imion i nazwisk nauczycieli wraz z ich wynagrodzeniem.
W ocenie skarżącego Stowarzyszenia takie stanowisko oczywiście jest błędne, gdyż wynagrodzenia nauczycieli, wypłacane z publicznych pieniędzy, są informacją o sprawach publicznych, zatem stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy. Jako wynagrodzenia osób pełniących funkcję publiczną nie podlegają one też ochronie wynikającej z art. 5 ust. 2 ustawy. Powyższe zostało wskazane w mailu wnioskodawcy z 18 maja 2022 r, gdzie zostało wskazane również orzecznictwo. Mail wnioskodawcy pozostał bez odpowiedzi aż do dnia złożenia skargi.
Jednocześnie treść odpowiedzi organu z 17 maja 2022 r. oraz jej forma (mail bez podpisu) wskazuje, że nie jest to decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji. Mając na uwadze, że upłynął 14-dniowy termin wynikający z art. 13 ustawy - zarówno od złożenia wniosku 29 kwietnia br. jak i od jego doprecyzowania, które organ mógł zakwalifikować jako osobny wniosek - organ jest w stanie bezczynności. To czyni skargę zasadną i konieczną.
Odpowiadając na skargę Dyrektor I Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K..wniósł o jej oddalenie wskazując, że dwukrotnie udzielił odpowiedzi na wnioski, a żądanie danych osobowych nauczycieli wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Dane osobowe nauczycieli są ich dobrami osobistymi i podlegają ochronie prawnej. Informacją publiczną są wynagrodzenia nauczycieli wypłacane ze środków publicznych i takie zostały skarżącemu udostępnione. Zdaniem organu nie doszło więc do bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ani też nie wydaje w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.).
Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W taki też sposób postąpił organ w rozpatrywanym przypadku, to znaczy uznał, że żądane przez Stowarzyszenie informacje w zakresie dotyczącym udostępnienia listy wynagrodzeń ze wskazaniem imion i nazwisk nauczycieli nie są informacją publiczną (vide: odpowiedź na skargę) i w formie zwykłego pisma (emaila) poinformował wnioskodawcę, że informacja, o którą wystąpił nie może być mu przekazana.
Takie działanie Dyrektora nie mogło jednak uwolnić całkowicie organu spod zarzutu bezczynności.
Udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.), a obowiązane do jej udostępniania są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, opubl. w LEX nr 78063; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, CBOSA). Zgodnie z tymi przepisami za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p.).
Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Informacje dotyczące majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Wobec tego informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Skoro wynagrodzenia nauczycieli finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
W ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że żądana informacja o wynagrodzeniu nauczycieli szkoły stanowi informację publiczną (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2020 r. sygn. I OSK 3955/18).
Skoro zatem informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej (tu nauczyciela), stanowi informację publiczną, również w zakresie odnoszącym się do wskazania nauczyciela z imienia i nazwiska, to organ albo powinien udostępnić żądaną informację albo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ograniczenia prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej), odmówić jej udostępnienia, odpowiednio uzasadniając swoją decyzję. Decyzja administracyjna jest zaś aktem o doniosłym znaczeniu, który w swej treści zawiera m.in. podstawę prawną, rozstrzygnięcie, jak też uzasadnienie faktyczne i prawne, pozwalające na ocenę i kontrolę argumentacji w nim przedstawionej. W niniejszej sprawie organ nie zachował trybu właściwego dla omawianej ustawy. Uznał bowiem, poprzez dokonanie błędnej kwalifikacji żądania skarżącego, że żądanie to nie dotyczy w zakresie wskazania imion i nazwisk nauczycieli informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji sprawę załatwił poprzez udzielenie odpowiedzi na piśmie (email).
Zatem organ pozostaje w bezczynności w zakresie dotyczącym udostępnienia listy wynagrodzeń ze wskazaniem imion i nazwisk nauczycieli. Organ nie może być zwolniony od podjęcia działań, których celem powinno załatwienie w stosownym trybie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W pozostałym zakresie, tj. kwoty wynagrodzeń brutto wraz z dodatkami nauczycieli i dyrektora szkoły za marzec 2022 r. wraz ze wskazaniem części etatu, jak wynika z akt i stanowiska skarżącego, wniosek został zrealizowany.
Istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania.
Wobec powyższego sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia w trybie przepisów u.d.i.p. wniosku skarżącego w zakresie dotyczącym udostępnienia listy wynagrodzeń ze wskazaniem imion i nazwisk nauczycieli, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Z kolei stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności. Niniejszy wyrok nie przesądza jednak o treści i formie rozstrzygnięcia organu podjętego po rozpatrzeniu tej części wniosku Stowarzyszenia.
Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z akt wynika, że Dyrektor udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia. Z kolei w pozostałej części organ uznał, że chroniąc prywatność nauczycieli odpowiedzi nie udzieli. Brak zachowania trybu ustawowego do załatwienia drugiej części wniosku nie oznacza w okolicznościach tego przypadku, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Zachowania organu nie można zakwalifikować jako celowego, nacechowanego złą wolą, naruszającego prawo w sposób tak ewidentny i sprzeczny z porządkiem prawnym, aby można było zidentyfikować stwierdzone naruszenie jako rażące. Z tego też powodu sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.