Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Bk 75/24

Uzasadnienie

1. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
2. 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A.K. (dalej powoływany jako skarżący) zaskarżył bezczynność Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach (dalej powoływany także jako organ, PINB) w przedmiocie jego wniosku o podjęcie przewidzianych prawem czynności w związku z prowadzoną na działce sąsiedniej oznaczonej nr geod. [...] budową pawilonu handlowo-usługowego przez inwestora – P. w S., skutkującą negatywnymi dla niego konsekwencjami w postaci drastycznego obniżenia poziomu gruntu, prowadzeniu przez inwestora głębokich wykopów na odcinku około 100 m, wzdłuż granicy z działką nr [...].

Skarżący podniósł, że w dniu 13 maja 2024 r. zwrócił się z przedmiotowym wnioskiem do organu. Wyjaśnił, że w tym samym dniu organ na piśmie zawiadomił skarżącego o wyznaczonym na dzień 22 maja 2024 r. terminie kontroli na działce nr [...]. W kolejnym piśmie opatrzonym datą 20 maja 2024 r. PINB wskazał, że z przyczyn niezależnych od organu kontrola przewidziana na 22 maja 2024 r. odbyła się w dniu 17 maja 2024 r. Podał, że organ bliżej nie sprecyzował tej niezależnej od organu przyczyny, a jedynie wskazał w dalszej części pisma, że: "Prace budowlane prowadzone są na podstawie decyzji Starosty Siemiatyckiego nr 354/2019 z dnia 25 listopada 2019 r. znak: BS.6740.1.49.2019.KJ. Nie stwierdzono zagrożenia katastrofą budowlaną, tym samym skarga uznana została za bezzasadną i nie dała podstaw do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego".

Skarżący wskazał, że poza lakonicznym stwierdzeniem PINB nie odniósł się merytorycznie do żadnego z twierdzeń zawartych w piśmie skarżącego z dnia 13 maja 2024 r., nie przedstawił ustaleń podjętych w trakcie czynności kontrolnych (w tym dokonanych pomiarów, ustaleń w zakresie uksztaltowania terenu działki nr [...], [...]), nie dokonał subsumpcji ustalonego w trakcie czynności kontrolnych stanu faktycznego do przepisów prawa powszechnie obowiązującego, projektu budowlanego inwestora oraz do decyzji Starosty Siemiatyckiego nr 354/2019 z dnia 25 listopada 2019 r. znak: BS.6740.1.49.2019.KJ.

Wobec powyższego w dniu 31 maja 2024 r. skarżący skierował ponaglenie, na które skarżący otrzymał odpowiedź Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku podtrzymującą stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach.

Wobec powyższego skarżący zwrócił się z prośbą o rozpoznanie nin. skargi i zobowiązanie organu do udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na moje pytania, w tym przedstawienia żądanej uprzednio dokumentacji pokontrolnej z czynności PINB w dniu 17 maja 2024 r. Wniósł o stwierdzenie, że organ prowadzący postępowanie dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia sprawcy w formie przewidzianej prawem, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

1. 2. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wniósł o odrzucenie skargi. Wyjaśnił, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia tj. nie wniósł ponaglenia na przewlekłość postępowania, a w części dotyczącej skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach o nadanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwego biegu sprawie.
2. 3. W piśmie z 10 października 2024 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o przeprowadzenie rozprawy, a także o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opracowania z 20 września 2024 r. podpisanego przez skarżącego oraz architekta H. K. na fakt potwierdzenia zagrożeń i zaniechań ze strony nadzoru budowlanego w doprowadzeniu sytuacji istniejącej na działce nr geod. [...], obręb [...] miasto S. do stanu bezpieczeństwa oraz zgodności z dokumentacją projektową i przepisami prawa.
3. 4. Na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarga dotyczy bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach.
4. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.
2. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
3. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
4. 4. Z uwagi na przedmiot sprawy w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
5. 5. W rozpoznawanej sprawie skarżący w piśmie z 13 maja 2024 r. skierowanym do PINB wskazał, że w związku z budową pawilonu handlowo-usługowego na działce nr [...] doszło do drastycznego obniżenia poziomu gruntu i głębokich wykopów wzdłuż granicy z działką skarżącego o nr [...]. Skarżący podnosił, że istnieje niebezpieczeństwo katastrofy budowlanej związanej z osunięciem gruntu. Stwierdził, że nie wykonano żadnego zabezpieczenia przed rozpoczęciem inwestycji.

Jeszcze w tym samym dniu organ wystosował zawiadomienie do skarżącego o kontroli budowy w dniu 22 maja 2024 r. Po rozmowie telefonicznej w dniu 16 maja 2024 r. z prezes P. w S. zmieniono datę kontroli na 17 maja 2024 r. z uwagi na nieobecność kierownika budowy w pierwotnie wyznaczonej dacie. O nowym terminie kontroli nie informowano skarżącego. Z kontroli sporządzono protokół. Zgromadzono w aktach także inne dowody, takie jak wydana wobec inwestora decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W piśmie z 20 maja 2024 r. nr NBS.0550-17/24 organ poinformował skarżącego o dokonanej kontroli. Wskazano, że budowa odbywa się na podstawie decyzji Starosty Siemiatyckiego z 25 listopada 2019 r. nr 354/2019. Nie stwierdzono zagrożenia katastrofą budowlaną i poinformowano, że nie było podstaw do wszczęcia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego.

6. W ocenie sądu pismo skarżącego spotkało się ze stosowną reakcją organu. Organ niezwłocznie udzielił odpowiedzi, wskazując, że w drodze kontroli sprawdzi zgłoszoną sytuację. Fakt, że ostatecznie kontrola odbyła się w innym, wcześniejszym względem planowanego, terminie pozostaje bez znaczenia w zakresie skarżonej bezczynności organu. Po dokonanej kontroli skarżącego poinformowano o wyniku dokonanej kontroli. Organ nie był więc bezczynny.

7. Istotne jest w tym kontekście również to, że organ nie miał obowiązku wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego. Zatem wystarczające było pisemne poinformowanie skarżącego o wyniku kontroli dot. budowy, której dotyczyło pismo skarżącego.

8. Jak stanowi art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten rozgranicza więc dwa tryby postępowania: wszczętego z urzędu i na żądanie strony.

Zgodnie zaś z treścią art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1). Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).

Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się wówczas, gdy strona jest uprawniona do wszczęcia danego postępowania, z przysługującego jej wniosku, ale z przyczyn określonych w art. 61a § 1 k.p.a. postępowanie nie może być wszczęte.

9. Wskazać należy, że postępowanie, którego wszczęcia domaga się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu. Zgodnie bowiem z treścią art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, dalej jako: u.p.b.), postępowania uregulowane w rozdziale 5a wszczyna się z urzędu.

Wskazany przepis art. 53a ust. 1 został dodany przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Uzasadnieniem dla jego wprowadzenia były pojawiające się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzeżono, że część składów orzekających uważała, że w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie nie określają, czy postępowanie może być wszczęte tylko z urzędu lub tylko na wniosek, należy sięgnąć do ogólnych przepisów regulujących wszczęcie postępowania, zaś z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Inne zaś składy przyjmowały odmiennie, tj. że choć przepisy nie regulują tej kwestii wprost, postępowania w sprawie samowoli budowlanej wszczynane są z urzędu, choćby informacja o wskazanych nieprawidłowościach pochodziła od osoby trzeciej (z uzasadnienia Projektu ustawy zmieniającej).

10. Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie. W takiej sytuacji organ powinien o tym poinformować wnioskującego. Zasada legalizmu wyrażona w art. 6 k.p.a. stanowi, że "organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Skoro normy prawa materialnego stanowią o podejmowaniu pewnych działań przez organ z urzędu, to nie pozostawiają organowi wyboru.

11. Norma prawa materialnego, która jednoznacznie wskazuje na podejmowanie działań z urzędu, wynika z cyt. wcześniej art. 53a u.p.b. Przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 61 k.p.a. Wobec braku stosownego odesłania, w sprawach, których dotyczy ten przepis, nie znajduje zastosowania art. 61a k.p.a., obligujący organ administracji publicznej do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie istnieje zatem przepis, który zobowiązywałby organ nadzoru budowlanego, w sytuacji, gdy nie stwierdzi on naruszeń przepisów prawa, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzając zapis art. 53a u.p.b. ustawodawca nie wprowadził stosownej regulacji w tym zakresie, czy to wprost w u.p.b. czy poprzez odesłanie do art. 61a k.p.a.

12. W sytuacji więc, gdy organ po przeprowadzeniu kontroli doszedł do wniosku, że nie ma zagrożenia katastrofy budowlanej, słuszne było stwierdzenie braku podstaw do wszczęcia postępowania, o jakim mowa w Rozdziale 5a u.p.b., zaś wystarczającym działaniem było poinformowanie skarżącego pismem o stwierdzonym braku podstaw do wszczęcia postępowania.

13. Należy końcowo zauważyć, że rozstrzygnięcie sądu w niniejszej sprawie nie odnosi się do zasadności wskazań organu w przedmiocie wniosku. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej bezczynności czy też przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ z zasady nie jest badanie prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych, czy zarzutów naruszeń procedury, których dopuszcza się organ, gdyż okoliczności te w większości przypadków dotyczą działań organu i mogą być skutecznie podnoszone tylko w ramach postępowania sądowego, w którym badana będzie legalność wydanych w sprawie decyzji merytorycznych kończących postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 761/24, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy więc uznać, że wnioski dowodowe skarżącego, wskazujące na nieprawidłowość ustaleń organu w kontroli nie miały istotnego znaczenia, gdyż nie dotyczyły przedmiotu skargi, a więc bezczynności organu.

1. 14. Mając na uwadze powyższe sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.