Uzasadnienie
Pan M. O. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewydania decyzji ustalającej wysokość i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną numerem geodezyjnym [...] o powierzchni 0,1137 ha, objętą decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie przejęcia działki Skarżącego na własność Gminy B. Z uzasadnienia skargi i akt administracyjnych wynika, że Prezydent Miasta B. wszczął postępowanie administracyjne z urzędu, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194), zwanej dalej specustawą drogową.
Następnie organ, zgodnie z treścią art. 36 kpa, kilka razy zawiadamiał Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, podając jednocześnie przyczyny zwłoki i wskazując w przybliżeniu nowy termin załatwienia sprawy. Przyczyną zwłoki był każdorazowo brak wyłonienia w ramach procedury wynikającej z ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759) rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi operat szacunkowy określający prawo własności nieruchomości niezbędny do przyznania odszkodowania.
W dniu 12 sierpnia 2010 r. Skarżący wywiódł zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody P. na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie powyższe zostało uznane przez Wojewodę za nieuzasadnione postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...].
W konsekwencji wyżej wymienionych okoliczności Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie niewydania decyzji ustalającej wysokość i wypłatę odszkodowania. Skarżący wskazał, iż wywłaszczeniowa decyzja Prezydenta Miasta B. zyskała walor ostateczności w dniu 18 czerwca 2010 r. i od tego momentu powinien być liczony 30-dniowy termin na wypłatę odszkodowania. Dodatkowo wskazał, że samo pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania sporządzono 5 lipca 2010 r., tj. 17 dni po rozpoczęciu terminu na załatwienie sprawy. Autor skargi podniósł również, że przepisy stosowanej odpowiednio w niniejszej sprawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) nie przewidują obowiązku powołania rzeczoznawcy majątkowego.
Nadto istnieją przepisy, które wyłączają konieczność stosowania przepisów o zamówieniach publicznych. Poza tym w przypadku długotrwałych procedur oraz kolejnego rozpisywania nie przynoszących rezultatu przetargów istnieje możliwość skorzystania z trybu zamówienia z wolnej ręki. Skarżący zarzucił również organowi naruszenia art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz wskazał na fakty istnienia – zdaniem organu - obiektywnych przeszkód wynikających z przepisów prawnych, uniemożliwiających załatwienie sprawy w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że do tej pory otwierał cztery przetargi na sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości, jednak do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Organ poinformował również, że zawiadomił Skarżącego, iż załatwienie sprawy przewidywane jest do dnia 31 marca 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 tej ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa w terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.).
Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność został spełniony, bowiem Skarżący złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody P. na niezałatwienie sprawy w terminie.
Przystępując do rozpoznania skargi na bezczynność Prezydenta Miasta B., wskazać należy, iż stosownie do art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd jedynie ocenia., czy organ jest w bezczynności i w przypadku uznania, ze tak jest w istocie może jedynie, w myśl art. 149 p.p.s.a., zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie.
Przenosząc powyższe uwagi na płaszczyznę przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Prezydent Miasta B. dopuścił się bezczynności.
Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4b specustawy drogowej organ ma obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Jednak ta sama ustawa, jak to z kolei podkreśla organ, treścią art. 12 ust. 5 i 18, odsyła do regulacji zawartych w art. 130 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, a więc do powierzenia rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia opinii określającej wartość nieruchomości. Wyłonienie zaś rzeczoznawcy majątkowego następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku – Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej p.z.p. w drodze przetargu.
Jak zauważono to w orzecznictwie sądów administracyjnych, stosowanie przez organ przepisów z trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje, że organ nie zawsze może dotrzymać terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Taka sytuacja wystąpiła również w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy organ kilkakrotnie ponawiał procedurę przetargową, co w konsekwencji, przedłużyło czas postępowania administracyjnego.
Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, należy postawić pytanie o możliwe granice pozostawania przez organ w bezczynności w sytuacji, gdy w konsekwencji wywłaszczenia obywatel pozbawiony zostaje własności i środków do życia. Skarżący nie kwestionuje w swej skardze słuszności i celowości przepisów specustawy, podkreślając jednak, że gwarantują one jednocześnie prawo do szybkiego odszkodowania. W niniejszej sprawie organ nie wykazał należytej staranności w zachowaniu terminu wypłacenia odszkodowania. Powołanie się przez organ na konieczność wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, który podejmie się sporządzenia operatu szacunkowego w trybie przetargu nieograniczonego może doprowadzić do sytuacji, w której kolejne przetargi nie zostaną rozstrzygnięte, a osoba wywłaszczona przez cały czas pozostawać będzie bez środków do życia, uprzednio utraciwszy dorobek życia.
W tym miejscu pokreślić należy, że Prawo zamówień publicznych przewiduje możliwość odstąpienia od procedury przetargu nieograniczonego. W myśl przepisu art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p., zamawiający może udzielić zamówienia z wolnej ręki w przypadku, gdy w prowadzonych kolejno postępowaniach o udzielenie zamówienia, z których co najmniej jedno prowadzone było w trybie przetargu nieograniczonego albo przetargu ograniczonego, nie wpłynął żaden wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie zostały złożone żadne oferty lub wszystkie oferty zostały odrzucone na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 p.z.p. ze względu na ich niezgodność z opisem przedmiotowego zamówienia, a pierwotne warunki zamówienia nie zostały w istotny sposób zmienione. W ocenie sądu wskazane w wyżej wymienionym przepisie przesłanki pozwalają na zastosowanie trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu powołana przez organ argumentacja dotycząca obiektywnych, niezależnych od organu przyczyn opóźnienia w rozstrzygnięciu sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w obowiązku wydania decyzji ustalającej odszkodowanie ograniczony jest terminem, przekroczenie którego spowodowane może być jedynie przeszkodami wynikającymi z art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Brak środków finansowych na sporządzenie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę decyzji odszkodowawczej nie może rzutować na interes strony, która nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieskuteczności organów w rozpatrywaniu sprawy w wyznaczonym terminie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 63/09).
Wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd Prezydenta Miasta o braku odpowiedzialności za zaistniałą zwłokę z powodu przyczyn nieleżących po stronie organu nie może zostać uznany za trafny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99 okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny, co harmonizuje z powszechnie uznaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają organu tzw. trudności obiektywne – brak etatów, środków pieniężnych, czy przekonanie, że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych". Do trudności obiektywnych nie można zaliczyć, zdaniem Sądu, zaistniałych w niniejszej sprawie problemów z rozstrzygnięciem przetargu spowodowanych brakiem ofert ze strony rzeczoznawców majątkowych w sytuacji nie wykorzystania innej drogi prawnej, wynikającej z art. 67 ust. 1 pkt 4 p.z.p., dającej dodatkową szansę na szybsze wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego.
Zatem Sąd uznał, że w świetle art. 35 § 5 k.p.a., że organ pozostaje w zwłoce również w takiej sytuacji, kiedy nie dokłada należytej staranności w dążeniu do terminowego załatwienia sprawy (bądź do skrócenia już przekroczonego terminu) poprzez zaniechanie wykorzystania innych możliwości prawnych, prowadzących do zakończenia postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym uznać należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające bezczynność organu. Powyższe okoliczności wskazują na pozostawanie organu w bezczynności, nadto uznać można, że zwłoka w załatwieniu sprawy narusza art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.
Końcowo należy odnieść się do wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 października 2010 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SAB/Bk 58/10. Sąd w składzie niniejszym nie podzielił stanowiska wydanego w cytowanej sprawie (oddalającej skargę na bezczynność), bowiem nie dostrzeżono w niej innej możliwości prawnej wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, jak tylko w drodze przetargu. Nadto, w przywołanej sprawie na datę wyrokowania organ zlecił już wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy, wyłonionemu w drodze przetargu.
Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ administracji do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.