Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstokuz 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 82/22

Uzasadnienie

1. I. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
2. 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, Fundacja F. z siedzibą w K. (dalej: Fundacja lub skarżąca) zaskarżyła bezczynność Burmistrza D. (dalej: organ lub burmistrz) w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, co w ocenie strony skarżącej stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.).

W skardze wskazano, że jednym z głównych celów statutowych Fundacji jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu skarżący m.in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów skarżącego obejmuje m.in. badanie wpływu epidemii Covid-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Biorąc to pod uwagę, skarżący wniósł do organu wniosek o udzielenie następujących informacji:

1. 1) Czy organ oferował szczególne formy udzielania pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na podległym organowi terenie? Jeśli tak to jakie formy pomocy były oferowane?
2. 2) Ile wniosków o udzielenie takiej pomocy wpłynęło w roku 2020 oraz 2021?
3. 3) W jakiej wysokości organ zabezpieczył budżet na podobne działania w 2022 roku?

Wniosek został złożony drogą elektroniczną na adres: [...], wskazany zarówno na stronie internetowej, jak i w Biuletynie Informacji Publicznej organu. Skarżący nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.

Wobec powyższego pełnomocnik Fundacji wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Do skargi dołączono wydruk wysłania wniosku drogą elektroniczną, wydruki ze strony internetowej organu i ze strony BIP organu.

1. 2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz D. wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Organ wskazał, że po dokonaniu rejestracji i dekretacji skargi, została ona przekazana na stanowisko pracy w zakresie, którego jest prowadzenie spraw związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Osoba prowadząca ww. sprawę dokonała analizy złożonych w 2022 r. wniosków o udostępnienie informacji publicznej i stwierdziła brak zarejestrowanego przedmiotowego wniosku. Następnie organ dokonał sprawdzenia poczty elektronicznej, stwierdził iż faktycznie przedmiotowy wniosek wpłynął na pocztę urzędu, ale zdaniem organu został przeoczony, w związku z czym nie trafił do rejestracji i dekretacji Kierownika Urzędu, a następnie na odpowiednie stanowisko pracy. Organ wyjaśnił, że w chwili ustalenia stanu faktycznego organ bezzwłocznie w dniu 23 sierpnia 2022 r. na adres [...] udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący udzielenia przez Gminę pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na terenie Gminy w trakcie trwania epidemii Covid-19.

W związku z tym stwierdził, że w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności - po wniesieniu skargi na bezczynność, lecz przed jej rozpoznaniem - postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

1. 3. Fundacja po zapoznaniu się z treścią odpowiedzi na skargę, pismem procesowym z dnia 19 września 2022 r. zmodyfikowała wnioski skargi wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2022 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
2. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również bezczynność organów.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany tą ustawą, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.

1. 2. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. 3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
3. 4. Nie ulega wątpliwości, że informacje objęte wnioskiem skarżącej złożonym w dniu [...] marca 2022 r. na adres e-mail organu, mieściły się w zakresie przedmiotowo- podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie kwestionował zresztą, że żądane przez Fundację informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy.

Z przedstawionych sądowi wraz ze skargą akt wynika, że wniosek skarżącej złożony został za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] marca 2022 r. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. I OSK 1277/08). Nie jest zatem wymagane, aby wnioski o udzielenie informacji publicznej kierowane były drogą elektroniczną jedynie w ramach epuap.

Wniosek skarżącej został skierowany na oficjalny adres e-mail, podany na stronie BIP organu. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, obciąża ten organ, a nie skarżącego. Jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, oznacza to, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3397/18 i przywołane tam orzecznictwo).

Jednocześnie trzeba zwrócić uwagę na ugruntowane i dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesłanych na ten adres podań (zob. np. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15, wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1622/19 wraz z licznie przywoływanym tam orzecznictwem).

5. W dalszej kolejności wskazać należy – co już wyżej zaakcentowano – że przedmiotowy wniosek dotyczył udzielenia informacji publicznej i skierowany został do organu obowiązanego do jej udzielenia. Wniosek ten nie doczekał się realizacji zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W tej sprawie organ nie kwestionuje, iż nie udzielił żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie, wskazał jednak, że jego bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia.

Organ wskazał, że dopiero po dokonaniu rejestracji i dekretacji skargi, została ona przekazana na stanowisko pracy, w zakresie którego jest prowadzenie spraw związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Osoba prowadząca ww. sprawę dokonała analizy złożonych w 2022 r. wniosków o udostępnienie informacji publicznej i stwierdziła brak zarejestrowanego przedmiotowego wniosku skarżącej o udzielenie informacji. Następnie organ dokonał sprawdzenia poczty elektronicznej, stwierdził iż faktycznie przedmiotowy wniosek wpłynął na pocztę urzędu, ale zdaniem organu został przeoczony, w związku z czym nie trafił do rejestracji i dekretacji Kierownika Urzędu, a następnie na odpowiednie stanowisko pracy. Organ wyjaśnił, że w chwili ustalenia stanu faktycznego organ bezzwłocznie w dniu 23 sierpnia 2022 r. na adres [...] udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczący udzielenia przez Gminę pomocy przedsiębiorcom prowadzącym działalność na terenie Gminy w trakcie trwania epidemii Covid-19.

Podkreślenia wymaga, że istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy.

W analizowanym przypadku organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie udzielił informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy. Żądane informacje zostały natomiast udzielone skarżącej w dniu 23 sierpnia 2022 r. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji i sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, co też znalazło swój wyraz w pkt 1 sentencji wyroku, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Taki sposób rozstrzygnięcia, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Przy czym dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają znaczenia podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności. Organ powinien zapewnić właściwą obsługę poczty elektronicznej i jak już wyżej podkreślono, nieodebranie czy też nieodczytanie przez organ wniosku wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej, nie może obciążać wnioskodawcy.

W ocenie Sądu dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania. Organ powinien tak zorganizować pracę urzędu, by poczta elektroniczna działała sprawnie, a sprawy były załatwiane terminowo, zgodnie z wymogami nakładanymi przepisami prawa.

6. Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, że bezczynność organu nie miała cech wskazujących na to, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zauważenia wymaga, że organ udostępnił żądaną przez skarżącą informację. Brak jest przy tym przesłanek do uznania, że nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie było celowym i nacechowanym złą wolą opóźnieniem rozpatrzenia wniosku skarżącej. Opóźnienie w udzieleniu stronie żądanych informacji wynikało z braków z obsługą i prawidłowym działaniem poczty elektronicznej. W okolicznościach tego przypadku nie może być mowy o kwalifikowanym naruszeniu prawa. Z tego też powodu sąd orzekł stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji wyroku.

7. O zwrocie kosztów postępowania sąd orzekł natomiast po myśli art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika, które zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) wynosi 480 zł, jak też opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł). Przyznane koszty zastępstwa procesowego są kwotą minimalną.

Sąd nie znajduje podstaw zastosowania art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił uzasadniony przypadek, o którym mowa w cyt. regulacji. Mimo niezwłocznego usunięcia stanu bezczynności przez organ po "opanowaniu braków kadrowych", brak było podstaw, aby odstąpić od orzekania o zwrocie kosztów postępowania, czy też miarkować ich wysokość.

Pełnomocnik sporządził skargę z należytą starannością, przytaczając w tym zakresie orzecznictwo sądowe. Dopiero wniesienie skargi spotkało się z właściwą reakcją organu. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez pozostający w bezczynności podmiot. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w jakimkolwiek postępowaniu. Brak jest zatem podstaw do nieobciążania organu kosztami postępowania sądowego.

1. 8. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.