Uzasadnienie
We wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie O. w J. (powoływane w dalszej części jako "Skarżący") wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia M. O. prowadzącemu działalność pod nazwą G. na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt - z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca zarzucił sprzeczne z prawem określenie w decyzji obszaru działalności schroniska, tj. jako teren wykraczający poza właściwość terytorialną organu gminy M. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2015 r. SKO w B. poinformowało M. O. jako stronę postępowania o wszczęciu "na wniosek Stowarzyszenia O." postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz o prawie stron do zapoznania się z aktami sprawy w trybie art. 10 § 1 K.p.a. Kolegium przesłało to zawiadomienie "do wiadomości" Stowarzyszeniu oraz Burmistrzowi M. W piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło z zapytaniem do SKO o bieg sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. W odpowiedzi organ poinformował Stowarzyszenie, że została mu wysłana do wiadomości decyzja SKO w B. z dnia [...] października 2015 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej M. O. na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt.
Kolejnym pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło do SKO o przesłanie mu wspomnianej decyzji z dnia [...] października 2015 r. ze wskazaniem daty jej doręczenia. Zakwestionowało, jakoby otrzymało tę decyzję. W odpowiedzi na to zapytanie, Kolegium w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. poinformowało Stowarzyszenie, że nie było ono uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r. Jak wyjaśniło Kolegium, z wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie wynikał wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym. Wniosek o wszczęcie postępowania został uwzględniony, o czym strona oraz Stowarzyszenie zostali poinformowani w piśmie z dnia [...] września 2015 r. W dniu [...] października 2015 r. została podjęta decyzja kończąca postępowanie nieważnościowe, którą doręczono M. O. oraz do wiadomości Stowarzyszeniu.
Nadto Kolegium wyjaśniło, że uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego nie czyni z tej organizacji uczestnika postępowania na prawach strony. W tym zakresie powinien był zgłoszony odrębny wniosek.
Stowarzyszenie O. złożyło do sądu administracyjnego skargę na bezczynność SKO w B. polegającą na niewydaniu postanowienia o dopuszczeniu skarżącego do udziału w postępowaniu wszczętym na jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnieoddalenie, podtrzymując stanowisko sformułowane w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk 42/16 odrzucił skargę Stowarzyszenia O. w J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał na treść art. 31 § 1 oraz § 2 k.p.a., podnosząc, że wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. zawierał jedynie żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa". Uwzględniając ten wniosek, organ wszczął postępowanie nieważnościowe, o czym poinformował Stowarzyszenie przesyłając mu przedmiotowe zawiadomienie "do wiadomości". Z treści zawiadomienia wynika, że "do wiadomości" zostało ono przesłane także Burmistrzowi M., a jedynie M. O. jako stronie postępowania.
Sąd podniósł, iż powyższe działanie Kolegium było uzasadnione faktem braku we wniosku o wszczęcie postępowania wyraźnie sformułowanego przez Stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony. Tym samym nie było podstaw, aby Kolegium procesowo (w formie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu albo postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu) ustosunkowywało się do kwestii dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, skoro takiego wniosku Stowarzyszenie expressis verbis nie sformułowało.
W ocenie Sądu, wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania nie oznacza automatycznie złożenia żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu i nie wymaga od organu, do którego wniosek o wszczęcie wpłynął i który zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. wszczął postępowanie - wydawania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w nim. Tylko gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest wyraźnie sformułowany, organ ma obowiązek się do niego procesowo ustosunkować wydając postanowienie w tym przedmiocie.
Reasumując, Sąd wskazał, iż skarga na bezczynność w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna, bowiem skarżący domagał się od organu podjęcia czynności, której wydania nie zażądał we wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Nadto była to czynność (postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu) niepodlegająca zaskarżeniu zażaleniem w administracyjnym toku instancji. Na podstawie tych okoliczności Sąd w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie, zarzucając mu naruszenie: (a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej merytorycznego rozpoznania, a w konsekwencji uwzględnienia; (b) art. 9 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 tej ustawy w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi wobec przyjęcia, że po stronie skarżącego brak jest legitymacji procesowej, gdyż organizacja społeczna nie wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie, a jedynie o wszczęcie postępowania, podczas gdy analiza materiału dowodowego wskazuje, że pomimo to organ w trakcie postępowania traktował Stowarzyszenie jako stronę postępowania, doręczał tej organizacji decyzję, poinformował Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., a niewątpliwie celem wytoczenia przez Stowarzyszenie postępowania było branie w nim czynnego udziału na prawach strony; (c) niewłaściwym zastosowaniu art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że organ nie wydając formalnie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu dał tym wyraz, że nie chce dopuszczać tego Stowarzyszenia o udziału w postępowaniu, gdyż organizacja w tym przedmiocie musi złożyć wyraźnie sformułowany wniosek, podczas gdy zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą organizacja społeczna może być dopuszczona faktycznie do udziału w postępowaniu bez formalnego wydania w tym zakresie postanowienia; (d) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organ dopuścił się naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez nie poinformowanie Stowarzyszenia, że wniosek o wszczęcie postępowania jest rzekomo niepełny, skoro Stowarzyszenie chce brać w nim udział na prawach strony, a Stowarzyszenie nie złożyło w tym przedmiocie formalnego wniosku, podczas gdy ewidentnie zachowanie Stowarzyszenia miało na celu branie czynnego udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. (II OSK 1860/16) uchylił zaskarżone postanowienie. Argumentując wydane orzeczenie NSA w pierwszej kolejności wyjaśnił, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może przejawiać swoją inicjatywę procesową w następujących formach: 1) może żądać wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, 2) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, 3) może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej. Domagając się uwzględnienia żądania opartego na art. 31 § 1 K.p.a., organizacja społeczna powinna zatem dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w tym przepisie, ale także przedmiotu żądania, tak aby organ rozpatrujący wniosek mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze.
Wszczęcie bowiem z urzędu postępowania nieważnościowego wywołanego wnioskiem organizacji społecznej złożonym w trybie art. 31 § 2 K.p.a. nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania, organizacja społeczna automatycznie uzyskuje w tym postępowaniu przymiot podmiotu na prawach strony. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinno być wyraźnie sformułowane przez organizację społeczną, w której ocenie samo wszczęcie postępowania nie jest wystarczające dla reprezentacji interesu społecznego, a sprawa wymaga podjęcia przez organizację konkretnych działań w postępowaniu.
W ocenie NSA cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia zostały zrealizowane poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt - ze względu na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia, które nie zostało precyzyjnie wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego.
Naczelny Sąd Administracyjny za słuszny uznał natomiast zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołując się brzmienie art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. NSA wyjaśnił, że jedną ze spraw sądowoadministracyjnych objętą właściwością sądu administracyjnego jest skarga na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. W takim zakresie, w związku z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga na bezczynność. Z tej regulacji nie można jednak wywieść w przedmiotowej sprawie niedopuszczalności drogi sądowej.
Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie może domniemywać sposobu rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wyprowadzając rozstrzygnięcie pozytywne i z tego względu wyłączając właściwość sądu administracyjnego. Przy bezczynności zaskarżane jest niewydanie postanowienia, a zatem nie można przyjąć, jak uczynił to WSA, że zostało wydane tej treści, która nie jest objęta prawem zażalenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, iż ponowne rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest skutkiem uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 1860/16) skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2016 r., sygn. akt II SAB/Bk42/16. Kwestia ta ma istotne znaczenie gdyż zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., cytowanej w dalszej części jako: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Jak wynika natomiast z treści art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).
W sprawie niniejszej Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność polegającą na niewydaniu przez SKO w B. postanowienia o dopuszczeniu skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym zainicjowanym jego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza M. z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, co ma stanowić naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. Przedmiotowy wniosek został złożony na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). Z powyższego przepisu wynika, na co trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowany wyżej postanowieniu, że organizacja społeczna w sprawie dotyczącej innej osoby może przejawiać swoją inicjatywę procesową w następujących formach: 1) może żądać wyłącznie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, 2) może żądać wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu, 3) może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej.
Przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdza bowiem w sposób ogólny, iż organizacja społeczna może w sprawie innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, nie zawężając tym samym przedmiotu wniosku jedynie do dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Domagając się uwzględnienia żądania opartego na art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna powinna zatem dołożyć wszelkich starań, aby jej wniosek był merytorycznie określony z punktu widzenia kryteriów przewidzianych w tym przepisie, ale także przedmiotu żądania, tak aby organ rozpatrujący wniosek mógł oprzeć się na jednoznacznie wyrażonym zamiarze. Stosownie bowiem do tego, w jaki sposób organizacja społeczna określi swoją inicjatywę procesową, organ, uwzględniając żądanie, wyda postanowienie: (tylko) o wszczęciu postępowania z urzędu, o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, tylko o dopuszczeniu organizacji do udziału w już toczącym się postępowaniu.
Wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego wywołanego wnioskiem organizacji społecznej złożonym w trybie art. 31 § 2 K.p.a. nie powoduje, jak słusznie zauważył NSA w komentowanym postanowieniu, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania, organizacja społeczna automatycznie uzyskuje w tym postępowaniu przymiot podmiotu na prawach strony. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu powinno być wyraźnie sformułowane przez organizację społeczną, w której ocenie samo wszczęcie postępowania nie jest wystarczające dla reprezentacji interesu społecznego, a sprawa wymaga podjęcia przez organizację konkretnych działań w postępowaniu. Organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą wszczęcia postępowania rezygnuje niejako z udziału w postępowaniu, w przeciwieństwie do dwóch pozostałych możliwości, których celem jest przede wszystkim udział w czynnościach postępowania.
Jak wynika natomiast z nadesłanych sądowi akt administracyjnych, wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r., przesłany Kolegium w dniu [...] września 2015 r., zawierał żądanie "wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa". Uwzględniając ten wniosek organ wszczął postępowanie nieważnościowe (vide: zawiadomienie z dnia [...] września 2015 r.), o czym poinformował Stowarzyszenie przesyłając mu przedmiotowe zawiadomienie "do wiadomości". Z treści zawiadomienia wynika, że "do wiadomości" zostało ono przesłane także Burmistrzowi M., zaś jedynie M. O. zostało przesłane jako stronie postępowania.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że cele statutowe skarżącego Stowarzyszenia zostały zrealizowane poprzez doprowadzenie do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. W tym wypadku organizacja społeczna występująca wyłącznie z inicjatywą żądania wszczęcia postępowania administracyjnego działa również na rzecz interesu społecznego poprzez zwrócenie uwagi organu administracji publicznej na potrzebę weryfikacji, w ramach postępowania nadzwyczajnego, uprzednio wydanego rozstrzygnięcia.
Powyższe oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie miało obowiązku procesowego ustosunkowania się do żądania Stowarzyszenia, które nie zostało precyzyjnie wskazane we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Skoro złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego lub dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowią czynności o charakterze dyspozytywnym, to sama organizacja społeczna decyduje o tym, jaki rodzaj wniosku wnosi do organu administracji publicznej. Pismo Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak zasygnalizowano już wyżej, zostało wyraźnie określone jako "wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa". Wniosek ten został zaś skonsumowany poprzez wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt.
Tym samym nie było podstaw, aby Kolegium procesowo, tj. w formie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, ustosunkowywało się do wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którego to wniosku Stowarzyszenie faktycznie nie sformułowało. Organ, wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie pozostaje zatem w bezczynności.
W konsekwencji skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.