Uzasadnienie
Stowarzyszenie [..] (dalej powoływana jako Stowarzyszenie) wniosło skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku (dalej: jako organ lub PWKZ) w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z 3 maja 2022 r. o wydanie decyzji w sprawie wpisania do rejestru zabytków budowli historycznej – kamiennego wiaduktu kolejowego zbudowanego na początku XX w., będącej unikalnym dziełem architektury budownictwa kaszubskiego, elementem XIX wiecznej trasy kolejowej 214 relacji Kościerzyna – Somonino – Kartuzy (151,341 km obecnej linii kolejowej nr 201). W skardze Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszenie prawa oraz zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie.
W uzasadnieniu wskazano, że wobec faktu, iż w odpowiedzi na ww. wniosek organ nie podjął żadnych czynności, Stowarzyszenie w piśmie z 22 sierpnia 2022 r. wniosło ponaglenie do organu wyższego stopnia, a następnie – w dniu 1 września 2022 r. – skierowało skargę do sądu administracyjnego. W ocenie skarżącego, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie jego wniosku w terminie, wynikającym z art. 35 § 1 – 3 k.p.a., a także nie wyznaczył nowego terminu na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Świadczy to bezspornie o jego bezczynności i czyni uzasadnioną wniesioną skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o niestwierdzanie rażącego charakteru bezczynności organu i niewymierzanie grzywny. Organ poinformował jednocześnie, że w postanowieniu z 25 sierpnia 2002 r. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Jednocześnie, do odpowiedzi na skargę załączono akta sprawy nr RD.5140.40.2020.JP, w których znajduje się decyzja PWKZ z 10 lipca 2020 r. o odmowie wpisania do rejestru zabytków nieruchomości województwa pomorskiego, na wniosek skarżącego Stowarzyszenia, historycznej linii kolejowej nr 214 Kościerzyna – Kartuzy na odcinku Gołubie – Somonino, jedynego odcinka włączonego w ciąg międzywojennej Magistrali Węglowej wraz z jej infrastrukturą z początku XX w. i lat 30 XX w. (dworce, wiadukty, przepusty, tunele) – odcinek obecnej linii kolejowej nr 201 Gołubie – Somonino (gmina Stężyca i Somonino, powiat kartuski, woj. pomorskie).
Jak wynika z postanowienia PWKZ z 25 sierpnia 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia z 3 maja 2022 r., objęty tym wnioskiem wiadukt drogowy w ciągu historycznej linii kolejowej nr 214 jest elementem infrastruktury, co do której organ ten orzekł o odmowie wpisu do rejestru zabytków w ww. decyzji z 10 lipca 2020 r. W konsekwencji, jak wynika z treści tego postanowienia, wniosek z 3 maja 2022 r. stanowi kolejny wniosek tej samej strony złożony w sprawie, w której wydana została prawomocna decyzja, co oznacza niedopuszczalność prowadzenia postępowania w takiej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie co do samej zasady.
Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił tego wymogu, kierując ponaglenie z 22 sierpnia 2022 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Z kolei, art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Podkreślić przy tym należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy, w odpowiedzi na wniosek strony z 3 maja 2022 r., który wpłynął do organu 5 maja 2022 r., organ do 25 sierpnia 2022 r., kiedy to wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie podejmował żadnych czynności. W postanowieniu z 25 sierpnia 2022 r. organ odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Stowarzyszenia z 3 maja 2022 r. Postanowienie to zostało zaskarżone w administracyjnym toku postepowania. Niewątpliwie zatem, organ uchybił terminowi załatwienia sprawy, wynikającemu z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Nie skorzystał jednocześnie z możliwości wynikających art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że z dniem 5 czerwca 2022 r. popadł w bezczynność. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły też żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a., który reguluje sytuacje umożliwiające odliczenie określonych czynności z okresu załatwienia sprawy administracyjnej. Powyższe prowadzi do niespornego wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Jednocześnie, skoro postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r., tj. wydanym już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie (postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a.), to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku skarżącego Stowarzyszenia podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania postanowienia kończącego sprawę przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 3 maja 2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Podkreślić należy jednocześnie, że załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w pkt 2 sentencji. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzona wyżej bezczynność organu, występująca na dzień złożenia skargi, do czasu wydania opisanego wyżej postanowienia, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanego charakteru, to jest rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, okres zwłoki – około 3-miesięczny - nie pozwala na uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo (ok. 3 miesiące), a nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury. Skarżące Stowarzyszenie, jak wynika z akt sprawy, było inicjatorem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 10 lipca 2020 r. o odmowie wpisania do rejestru zabytków historycznej linii kolejowej nr 214 Kościerzyna – Kartuzy, a więc znało treść wydanej w sprawie decyzji i jej zakres przedmiotowy. Niewątpliwie, w odpowiedzi na wniosek strony, nawet jeśli był to kolejny jej wniosek i dotyczył części infrastruktury objętej przedmiotem ww. decyzji, organ winien był procesowo odpowiedzieć w terminach wynikających z ustawy, czego nie uczynił.
Nie mniej jednak, całokształt okoliczności sprawy wskazuje, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie ma charakteru kwalifikowanego. Z tych powodów Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 597 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wpis od skargi.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.