Uzasadnienie
W dniu 5 czerwca 2019 r. R.K., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[..]", działający na zlecenie A., złożył do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: KWZ) wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na prowadzenie badań archeologicznych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., dalej jako u.o.z.), a których przeprowadzenie niezbędne jest do budowy parkingu kubaturowego na działkach nr [..] i [..], obręb [..] w G., zlokalizowanego przy ul. T. Inwestycja realizowana jest w formule partnerstwa publiczno-prawnego, w którym partnerem publicznym jest Gmina Miasto.
Pismem z 14 października 2019 r. A. (zwana dalej "spółką" lub "skarżącą"), za pośrednictwem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wniosła ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie wyżej wymienionego wniosku.
Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 6 grudnia 2019 r., nr [..] odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na działkach [..], [..] obr. [..] w G. Spółka odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 8 kwietnia 2020 r., nr [..], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu uznał, że wskazane przez organ pierwszej instancji przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia nie mogą być podstawą do wydania decyzji odmownej. W jego ocenie doszło do naruszenia art. 7 oraz. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W dalszej kolejności zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, odniósł się do żądania wnioskodawcy oraz dokonał oceny załączonego do wniosku programu planowanych badań archeologicznych w kontekście wpływu tych działań na zabytek archeologiczny oraz ewentualnie na zabytki nieruchome miasta. Organ niższej instancji winien również wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przesłanki rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w następstwie rozpoznania ponaglenia spółki z 14 października 2019 r., uznał, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie pozostaje w bezczynności i odmówił wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy.
Spółka wystąpiła z kolejnym ponagleniem do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (pismo z 18 sierpnia 2020 r.).
W dniu 6 listopada 2020 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia na badania archeologiczne.
Spółka wnioskowała o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) od organu sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowoadminstracyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kilkukrotnie wnosiła ponaglenia w sprawie, jednak okazały się ona bezskuteczne. Do dnia dzisiejszego, mimo upływu 16 miesięcy od złożenia wniosku oraz 19 dni od wniesienia ostatniego ponaglenia, sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji, a przy tym ponaglenie nie zostało rozpatrzone ani przez organ ani przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w terminach wynikających z art. 37 § 1 k.p.a. (według informacji skarżącej organ zaniechał przekazania ponagleń do organu wyższej instancji w ustawowym siedmiodniowym terminie). Skarżąca zdaje sobie sprawę, że uregulowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, wstrzymały bieg terminów, niemniej jednak był to stan przejściowy i trwał od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji, wydając wymienioną wyżej decyzję, działając w z góry powziętym zamiarze, jedynie symulował dokonanie rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zamiast dokonania analizy zasadności wniosku na podstawie i w granicach przepisów prawa regulujących jego dopuszczalność, w bardzo skąpym uzasadnieniu decyzji jedynie przedstawił swój personalny i negatywny stosunek do całego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu do okresu, w którym organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły należy dodać okres, w którym organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie.
Wniosek o stwierdzenie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa uzasadniony jest znacznym przekroczeniem ustawowych terminów, brakiem jakiejkolwiek reakcji w odpowiedzi na kolejne ponaglenia, brakiem jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia wynikającego ze skomplikowania stanu faktycznego czy prawnego. Organ w zasadzie "symulował" dokonanie rozstrzygnięcia sprawy, wydając decyzję, która nie odnosi się do istoty sprawy ani podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia.
Wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej uzasadniony jest w świetle dotychczasowej nieskuteczności ponagleń oraz płynącego stąd wniosku, że jedynie poważniejsze sankcje o charakterze ekonomicznym mogą skłonić organ do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie i w graniach prawa. Ponadto bezprawne zaniechanie wydania przez organ decyzji, skutkuje tym, że skarżąca, będąca partnerem prywatnym inwestycji prowadzonej w formule partnerstwa publiczno-prywatnego wspólnie z Miastem, inwestorem inwestycji obejmującej budowę parkingu kubaturowego, nie może rozpocząć budowy obiektu, a zatem oddala się jego perspektywa pobierania korzyści z wybudowanego parkingu, a co jest istotą partnerstwa publiczno-prywatnego.
Jednocześnie skarżąca oraz jej "spółka-matka" (której powierzona zostanie rola generalnego wykonawcy) ponoszą koszty utrzymania biura i personelu niezbędnego do obsługi tej inwestycji, zatem odnoszą każdego dnia narastająco wymierną szkodę. Kwota, o której przyznanie wnioskuje skarżąca stanowi jedynie ułamek uszczerbku majątkowego, który poniosła wskutek opieszałości organu. Nadto bezczynność organu skutkująca brakiem wydania decyzji o zezwoleniu na badania archeologiczne, wstrzymuje możliwość przystąpienia do kolejnych etapów inwestycji. Narusza zatem nie tylko interes skarżącej, ale – zważywszy, że inwestycja ta ma kluczowe znaczenia dla mieszkańców miasta, przyczyniając się do rozwiązania problemów komunikacyjnych miasta - również ważny interes społeczny.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie w sprawie ma charakter skomplikowany i wymaga złożonego postępowania wyjaśniającego, gdyż planowane przez wnioskodawcę badania archeologiczne przewidziane są w zasięgu układu urbanistycznego miasta wpisanego do rejestru zabytków województwa, uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. za pomnik historii. Planowane zaś działania inwestycyjne zakrojone są na szeroką skalę, co może w istotny sposób doprowadzić do ingerencji w substancję zabytku archeologicznego. Niezależnie od związanych z tym zagadnień merytorycznych organ został zobligowany przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wyjaśnienia kwestii braków formalnych wniosku.
Zdaniem organu, nie ma też podstaw, aby do czasu prowadzenia postępowania wliczyć okresu postępowania przed organem drugiej instancji. Organ podkreślił, że postanowieniem z 16 czerwca 2020 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ nie pozostaje w przedmiotowej sprawie w bezczynności. Od przekazania przez Ministra sprawy do ponownego rozpoznania tj. od czerwca 2020 r. organ podejmuje stosowne działania zmierzające do dokładnego rozpoznania sprawy, w tym zbadania zasadności oraz dopuszczalnego zakresu badań archeologicznych na wskazanym obszarze. Z powołanych względów stwierdzenie skarżącego o bezczynności organu, czy też o przewlekłym prowadzeniu przez organ postępowania należy uznać za nieuprawnione. Istotną okolicznością, która faktycznie wpłynęła na działania organu jest również długotrwała nieobecność, z niezależnych przyczyn i czego organ nie mógł przewidzieć, inspektora prowadzącego sprawę.
Wymagało to wyznaczenia osoby zastępującej, która musiała mieć możliwość zapoznania się ze zgromadzoną dotąd dokumentacją. Organ przez wydłużony okres działał w sytuacji kadrowo niekorzystnej (brak 2 z 5 inspektorów ds. zabytków archeologicznych), w proporcji do przyrostu ilości spraw, która nastąpił po chwilowym wytłumieniu, w miesiącach letnich, pandemii COVID-19, w tym także konieczności podejmowania wzmożonych kontroli inwestycji o znaczeniu strategicznym w skali kraju (budowa drogi ekspresowej S6). Pomimo zaistniałych uwarunkowań organ prowadził i nadal prowadzi działania w przedmiotowej sprawie, czego dowodem jest ostatnie wezwanie do uzupełnienia wniosku. Co więcej, po ponownej analizie akt sprawy organ dostrzegł kwestie, które wymagały dodatkowych ustaleń. W związku z tym podejmował szereg spotkań z inwestorem oraz jego przedstawicielami.
Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że skarga jest niezasadna z powyższych względów jednak, w przypadku odmiennej oceny sądu, wniósł o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego oraz wniósł o niewymierzanie organowi grzywny oraz nie przyznawanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym – w zakresie wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności i przewlekłości postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 5 czerwca 2019 r., dotyczącego wydana decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. Skarga wprawdzie w jej tytule zarzuca organowi przewlekłość, jednak w treści jej uzasadnienia wskazuje także na bezczynność organu, orzekającego w przedmiocie wniosku z 5 czerwca 2019 r. W ocenie sądu, skarga jest zasadna zarówno w zakresie bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania.
Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia ten wymóg formalny dopełniła. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z 18 sierpnia 2019 r. skierowała ponaglenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ odwoławczy. Na tej podstawie należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018).
Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opublikowane CBOSA).
Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2 art. 35 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy.
Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 k.p.a.).
Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie sądu chronologia czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia zarówno ze stanem kwalifikowanym jako bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym doszło do nich na etapie postępowania po wydaniu decyzji z 8 kwietnia 2020 r. przez organ wyższego stopnia i zwrocie akt organowi pierwszej instancji.
Na wstępie należy odnieść się do zagadnienia, od której chwili można przyjąć, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sposób pozwalający zarzucić mu bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym zakresie sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie można do stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania organu pierwszej instancji doliczać okresu postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na okoliczności sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie z wniosku wnioskodawcy zostało zakończone w pierwszej instancji decyzją z 6 grudnia 2019 r. W chwili wydania tej decyzji nie można zatem mówić już o bezczynności tego organu. Zostało bowiem wydane rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.
Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, niemniej analogicznie należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu pierwszej instancji.
Co więcej, wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ pierwszej instancji na tym etapie od działania w sprawie. Dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ pierwszej instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. W związku z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w jego decyzji z 8 kwietnia 2020 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia WKZ, dniem w którym organ pierwszej instancji mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy. Z akt administracyjnych nie wynika dokładna data, kiedy akta te zostały przekazane WKZ.
W odpowiedzi na skargę sam ten organ przyznaje, choć nadal nieprecyzyjnie, że nastąpiło to w czerwcu 2020 r. Skarżąca w ponagleniu z 18 sierpnia 2020 r. stwierdziła zaś, że decyzję organu odwoławczego wnioskodawca otrzymał 5 maja 2020 r. i mniej więcej w tym czasie organ odwoławczy przekazał akta sprawy organowi pierwszej instancji. Ponieważ nie było to przedmiotem sporu, ani nie było kwestionowane przez skarżącą sąd uznał, że najpóźniej od końca czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji miał już możliwość podejmowania czynności w sprawie i wtedy też zaczął biec termin na jej załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.).
Na tle przytoczonych wyżej przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ mimo upływu terminów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wydał rozstrzygnięcia.
Co więcej, organ nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do informowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że – stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., co oznacza, że zaistniały znamiona jego bezczynności.
Zarazem, odnosząc okoliczności sprawy do stanu, kwalifikowanego jako przewlekłość, a więc nieefektywności podejmowanych przez organ czynności procesowych, wskazać należy, że po zwrocie akt sprawy przez organ odwoławczy pierwszą czynnością dokonaną przez WKZ było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia w zakresie usunięcia rozbieżności lokalizacji wykopów sondażowych, określnych współrzędnymi geodezyjnymi podanymi w uzupełnieniu (uzupełnienie bez wezwania organu) w stosunku do nieruchomości wyszczególnionych w treści wniosku. Nastąpiło to jednak dopiero 9 października 2020 r., a więc przynajmniej cztery miesiące po otrzymaniu akt przez organ i zapoznaniu się z decyzją organu odwoławczego. Kolejną czynnością z 9 października 2020 r. było przekazanie ponaglenia skarżącej do organu odwoławczego.
Zatem od dnia wpłynięcia akt sprawy do organu pierwszej instancji (w czerwcu 2020 r.) organ podjął jedną czynność, której treść notabene ukierunkowana była wytycznymi organu wyższego stopnia, nakreślonymi w uzasadnieniu decyzji z 8 kwietnia 2020 r. W takiej sytuacji nie sposób nie przyznać racji skarżącej, zarzucającej organowi opieszałość, wypełniającą znamiona przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej, tym bardziej zaś jest to uzasadniony zarzut w sytuacji, gdy sprawa była rozpatrywana po raz drugi, a – jak wskazano powyżej - organ dysponował zaleceniami wynikającymi z wskazanej decyzji Ministra.
Co więcej, do chwili orzekania przez sąd nie została podjęta żadna kolejna czynność, ani nie została wydana decyzja co do istoty sprawy. Bez znaczenia jest też okoliczność wysłania akt administracyjnych z ponagleniem organowi wyższego stopnia. W takiej sytuacji bowiem, odmiennie niż to ma miejsce w sytuacji wniesienia odwołania, organ nie traci kompetencji do orzekania w sprawie i może rozpoznać sprawę w oparciu o kserokopie akt poświadczonych za zgodność z oryginałem. Powyższe doprowadziło sąd do przekonania, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę wskazać należy, że problemy kadrowe organu nie stanowią usprawiedliwionej podstawy do przyjęcia, że nie wyklucza to przewlekłości postępowania. Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że problemy kadrowe organu nie mają znaczenia dla stwierdzenia tego stanu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.
Co do kwestii stopnia skomplikowania sprawy wskazać należy, że sprawa niniejsza była już rozpoznana przez organ pierwszej instancji i zakończona wydaniem decyzji merytorycznej. Zatem organ musiał być świadomy zakresu wniosku oraz wymagań prawnych związanych z udzieleniem pozwolenia na prace archeologiczne. Przy czym organ odwoławczy wyraźnie wskazał w swoim rozstrzygnięciu, jakimi braki dotknięte jest postępowanie i jakie okoliczności wymagają wyjaśnienia.
Mając na względzie przytoczone okoliczności sprawy sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, o czym orzekł w punkcie1 sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość i bezczynność, których dopuścił się organ, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków.
Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii Covid - 19. Na taką ocenę sądu wpłynął także fakt, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo niedługim czasie. Od dnia przekazania akt przez organ wyższego stopnia organowi pierwszej instancji do chwili wniesienia skargi przez skarżącą z 6 października 2020 r. minęło około 5 miesięcy. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru przewlekłości/bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę zasługuje na uwzględnienie. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opóźnienia, opisanych problemów kadrowych powiązanych ze stanem pandemii, próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie). Brak jest podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność.
W punkcie 4 sentencji wyroku sąd, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej. Zgodnie z tym przepisem, przyznanie kwoty pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zdaniem sądu, w opisanych okolicznościach sprawy, zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności/przewlekłości wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie.
O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 597 zł (100 zł wpis od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.