Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga E. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpoznaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni znajdującej się na działce nr [..] obr. [..] w W. przy ul. [..], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..].
Z akt sprawy wynika, że skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 10 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do organu właściwego w dniu 8 września 2014 r., skarżąca zgłosiła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego samowolę budowlaną, której dopuścili się I. i J. P., domagając się wydania nakazu rozbiórki.
Pismem z dnia 2 września 2014 r., które wpłynęło do organu właściwego w dniu 16 września 2014 r., skarżąca złożyła zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu styropianem ściany budynku piekarni usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [..], [...] w W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r., uznał wniesione przez E. M. zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nowy termin zakończenia postępowania do dnia 30 maja 2015 r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2015 r., nałożył na I. P. i J. P. obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych, polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni, usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [..], [..] w W. Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego i skarga ta została oddalona wyrokiem tego Sądu z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 86/15.
Kolejnym pismem z dnia 8 listopada 2015 r. skarżąca ponownie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 204/15 wydanym na podstawie art. 220 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Postanowieniem z dnia 25 listopada 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Postanowienie to wpłynęło do organu w dniu 30 listopada 2015 r.
Pismami z dnia 31 marca 2016 r., 12 kwietnia 2016 r. i 13 kwietnia 2016 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kolejne skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego, w piśmie z dnia 11 maja 2016 r., wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego nowy termin rozpoznania sprawy do dnia 31 maja 2016 r.
W dniu 14 czerwca 2016 r. skarżąca wniosła skargę w niniejszej sprawie, domagając się zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, zobowiązania organu do zwrotu kosztów postępowania oraz ukarania organu zgodnie ze stosownymi przepisami.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że postanowieniem z dnia 21 czerwca 2016 r., nakazał I. P. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę a polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [...] w W., usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [...].
W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2016 r. skarżąca podtrzymała wniesioną w niniejszej sprawie skargę stwierdzając, że naruszenie prawa w formie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest ewidentne, ponieważ wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło po upływie ostatecznego terminu wyznaczonego przez organ II instancji i tylko dlatego, że organ otrzymał kolejną skargę na bezczynność.
W dniu 18 lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nadesłał do Sądu akta sprawy, w tym wydaną w dniu 14 lipca 2016 r., decyzję orzekającą o braku podstaw do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [..], usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..].
W piśmie procesowym z dnia 2 sierpnia 2016 r. skarżąca oświadczyła, że nie wycofuje wniesionej w niniejszej sprawie skargi.
Rozpoznając skargę, będącą przedmiotem niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Wzniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania:
Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 (a więc m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne czy też postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Ponadto, przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skarżąca, zgodnie z dyspozycją art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, pismami z dnia: 2 września 2014 r., 31 marca 2016 r., 12 kwietnia 2016 r. oraz 13 kwietnia 2016 r., występowała do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniami na niezałatwienie sprawy w terminie.
Odnosząc się zatem do zasadności złożonej skargi, Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego, na dzień wniesienia skargi, pozostawał w bezczynności w załatwieniu, wszczętego z urzędu, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r., postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu styropianem ściany budynku piekarni usytuowanej na granicy pomiędzy działkami [..], [..] w W. Zgodnie bowiem z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 kpa, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 kpa stanowi przy tym, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
Z kolei, jak wskazuje art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Przyjmując więc, że prowadzona z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego sprawa, dotycząca robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni, była sprawą szczególnie skomplikowaną, dwumiesięczny termin na jej załatwienie upływał w dniu 15 grudnia 2014 r.
Niesporne jest zaś, że w tym terminie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nie załatwił przedmiotowej sprawy, nie wskazując przy tym stronom przyczyn naruszenia tego terminu i nowego terminu zakończenia sprawy. Niesporne jest również, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie załatwił przedmiotowej sprawy także w dodatkowych terminach wyznaczonych mu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 37 § 2 kpa, tj. 30 maja 2015 r. oraz 31 maja 2016 r.
Powyższe świadczy o bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bowiem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia jeśli nie załatwił on sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych i nie dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego, jak i wówczas, gdy dopełnił obowiązku sygnalizacyjnego oraz wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy, ale nie załatwił sprawy w tym terminie, czy też nie załatwił sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia w trybie art. 37 kpa. Upływ ustawowego bądź wyznaczonego przez organ terminu oznacza powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i również wówczas, gdy były w postępowaniu podejmowane przez organ czynności (zob. H. Knysiak – Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Opublikowany WK 2015).
Z zarzutu bezczynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego uwolnił się jednak, już po wniesieniu w niniejszej sprawie skargi, kiedy to w dniu 14 lipca 2016 r. wydał decyzję orzekającą o braku podstaw do nałożenia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zrealizowanych robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany budynku piekarni na działce nr [..] w W., usytuowanej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką nr [..].
Rozpoznanie sprawy, już po wniesieniu skargi na bezczynność, uczyniło bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Dlatego też, Sąd na podstawie art. 161 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Kierując się jednocześnie wymogiem art. 149 § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 15 października 2014 r. a decyzja kończąca je wydana została dopiero po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, tj. w dniu 14 lipca 2016 r. W tym czasie organ nie informował stron o przyczynach opóźnienia. Organ nie zastosował się również do wyznaczonych mu dwukrotnie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, w trybie art. 37 § 2 kpa, nowych terminów załatwienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego nie były zaś przeprowadzane dowody, które uzasadniałyby takie opóźnienie. Wprawdzie akta administracyjne były przekazywane do tutejszego Sądu w związku z wnoszonymi przez skarżącą skargami na bezczynność, jednakże nie zwalnia to organu administracji z powinności prowadzenia postępowania administracyjnego i terminowego załatwienia spawy.
Mimo to Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wniosek skarżącej w tym zakresie oddalił. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymierzenie grzywny nie byłoby bowiem uzasadnione ani celowe, z punktu widzenia represyjnego jak i prewencyjnego.
Jednocześnie, na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie kosztów niniejszego postępowania.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania