Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańskuz 5 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 109/16

Uzasadnienie

A. K. wniósł w dniu 29 stycznia 2016 r. skargę na bezczynność A. w sprawie udostępnienia informacji publicznej z jego wniosku z dnia 8 listopada 2012 roku. Domagał się w skardze:

1. 1) uznania, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,
2. 2) zobowiązania strony przeciwnej do wydania aktu lub czynności w przedmiocie informacji publicznej zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
3. 3) zakreślenia organowi 14 – dniowego terminu do załatwienia sprawy,
4. 4) uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
5. 5) przyznania od organu sumy pieniężnej,
6. 6) rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym,
7. 7) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 8 listopada 2012 r. zwrócił się do A. (w skrócie określanego jako A.) o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej A. Wniosek ponowił pismem z dnia 22 września 2013 r., a następnie mailem z dnia 23 marca 2014 r., w którym przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne dla poparcia zasadności wniosku. W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 22 września 2013 r., Prezes A. - pismem z dnia 1 października 2013 roku - poinformował go, że podmiot ten nie jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Takie stanowisko A. podtrzymało również w piśmie z dnia 2 kwietnia 2014 roku.

Skarżący stwierdził, że strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Podkreślił również, że bezczynności A. trwa ponad trzy lata.

W odpowiedzi na skargę A. wniosło o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę A. zakwestionowało twierdzenie skarżącego, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. Mimo tego, że jest przewoźnikiem realizującym przewozy regularne, nie jest bowiem podmiotem realizującym zadania publiczne. Nie wykorzystuje w swojej działalności mienia publicznego, nie jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzi działalność gospodarczą na podstawie ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym na własny rachunek i odpowiedzialność. Dopłaty do biletów ulgowych stanowią jedynie rekompensatę za konieczność honorowania ulg ustawowych, do czego przewoźnik jest zobowiązany z mocy ustawy.

A. dodatkowo wyjaśniło, że gdyby Sąd uznał inaczej, to strona przeciwna wskazuje, że w dniu 3 lutego 2016 r. udzielono skarżącemu żądanej informacji, tak więc nie można A. postawić zarzutu bezczynności.

Pismem procesowym z dnia 19 sierpnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę na bezczynność w zakresie punktu pierwszego swojego wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., informując, że nie otrzymał odpowiedzi od A. dotyczącej liczby osób upoważnionych do kontroli biletów (pkt 1 wniosku). Odnośnie pozostałych punktów wniosku (pkt 2 i 3) skarżący przyznał, że żądana w nich informacja została mu udzielona pismem z dnia 3 lutego 2016 roku (a zatem po wniesieniu skargi) i w związku z tym wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. A. K. podtrzymał także zawarte w skardze wnioski co do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, przyznania sumy pieniężnej, rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym i zasądzenia kosztów postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r., poz. 718 ze zm.), w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., dla spraw wszczętych po tym dniu, kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej "u.d.i.p.", jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p.

Kontrolując wniesioną w niniejszej sprawie skargę na bezczynność Sąd uznał, że zasługiwała ona na uwzględnienie w całości na dzień jej wniesienia, ale przed wydaniem orzeczenia zaistniały przesłanki do częściowego umorzenia postępowania w sprawie bezczynności, w zakresie zobowiązania do udostępnienia informacji.

Prawo dostępu do informacji publicznej wynika przede wszystkim z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy, a przede wszystkim ustawa o dostępie do informacji publicznej, która wprowadziła w art. 1 ust. 1 definicję informacji publicznej, przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mieści się informacja dotycząca dysponowania majątkiem publicznym innych podmiotów niż władze publiczne bądź samorządowe.

Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1. 1) organy władzy publicznej;
2. 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3. 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4. 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5. 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Należy przyjąć, że z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika obowiązek udostępnienia informacji publicznej na warunkach ustawy, spoczywający nie tylko na władzy publicznej, lecz na każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym.

We wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. dotyczącym organizacji kontroli biletów w autobusach A. skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej dotyczącej następujących kwestii:

1. 1) Ile osób upoważnionych jest do kontroli biletów?
2. 2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, skarżący wniósł o wskazanie:
3. a) nazwy i adresu tego podmiotu,
4. b) okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,
5. c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów, itd.). Wnioskodawca nie wymagał podawania konkretnych kwot. Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż z jednym podmiotem, wniósł aby powyższe informacje dotyczyły każdego z nich.
6. 3) Przesłania wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Jeżeli w Przedsiębiorstwie stosowanych jest kilka wzorów, wniósł o przesłanie każdego z nich.

Jako sposób udostępnienia informacji skarżący wskazał przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na podany we wniosku adres.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dopiero w piśmie z dnia 3 lutego 2016 r., po wniesieniu skargi i powołując się na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, A. udostępniło skarżącemu żądaną informację w zakresie wskazanym w punktach 2 i 3 wniosku. Skarżący przyznał to w swoim piśmie z dnia 19 sierpnia 2016 roku, wnosząc w tym zakresie o umorzenie postępowania w sprawie bezczynności.

W piśmie z dnia 3 lutego 2016 roku A. wyjaśniło, że kontrole biletów w ramach przewozów regularnych realizowanych przez A. w latach 2012 - 2015 wykonuje firma zewnętrzna, tj. B., na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony. Na podstawie tej umowy firma ta otrzymuje wynagrodzenie ryczałtowe za każdą wykonaną kontrolę. Przedsiębiorstwo podało wysokość wynagrodzenia (netto) ww. firmy za czynności kontrolne w poszczególnych latach. Wraz z pismem przesłało również skarżącemu wzór identyfikatora upoważniającego do przeprowadzenia kontroli. W piśmie tym A. nie podało jednak, ile osób upoważnionych jest do kontroli biletów.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył dwóch kwestii, czy strona przeciwna jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na zasadach określonych w u.d.i.p. oraz czy żądana informacja stanowi informację publiczną, związaną z wykonywaniem przez A. zadań publicznych.

Na oba pytania należy odpowiedzieć twierdząco, takie też jest, jak trafnie zauważa skarżący, aktualne stanowisko judykatury. Strona przeciwna, mimo, że jest przedsiębiorcą i spółką prawa handlowego bez udziału Skarbu Państwa czy też jednostki samorządu terytorialnego, realizuje jednak zadania publiczne z zakresu transportu publicznego, jak również dysponuje majątkiem publicznym w formie dopłat do biletów ulgowych. W odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, dotyczącej kontroli biletów, Sąd wskazuje na zasadne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyrokach: z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt

I OSK 952/13; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13, tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 3/14, wszystkie dostępne w CBOSA), zgodnie z którym przewoźnik (A.) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów - co do zasady - są informacją publiczną.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. W myśl art.4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.), transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.), transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Naczelny Sąd Administracyjny za istotne uznał, że chociaż dane zadanie wykonują inne podmioty, niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, to nie zmienia się kwalifikacja tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany. Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy.

NSA podzielił też wyrażane w doktrynie stanowisko, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Należy również podkreślić, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1440), źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, a żądana informacja jest informacją publiczną.

Na podstawie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje pismem, bez szczególnej formy. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia.

Istota niniejszej sprawy wymaga zauważenia, że częściowo żądana informacja publiczna została wnioskodawcy udostępniona po wniesieniu skargi (co do żądań zawartych w punktach 2. i 3. wniosku), natomiast w części dotyczącej punktu pierwszego wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. strona przeciwna pozostaje nadal w bezczynności. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał A. do rozpatrzenia wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. w zakresie dotyczącym punkt pierwszego tego pisma (punkt pierwszy sentencji wyroku).

Natomiast zobowiązanie do udostępnienia informacji publicznej w pozostałym zakresie, co do punktów 2. i 3. wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., stało się bezprzedmiotowe przed wydaniem niniejszego wyroku. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie uznając, że wobec wypełnienia przez stronę przeciwną w części obowiązku, zaniechania którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe (punkt drugi sentencji wyroku).

Częściowe udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność i dalsze pozostawanie w bezczynności nakłada na Sąd obowiązek rozpoznania skargi w zakresie orzeczenia w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz co do pozostałych obowiązków, wynikających z art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (co do stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa) oraz art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej).

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność A. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci sentencji wyroku). Mimo długiego okresu od wpływu wniosku do jego częściowego uwzględnienia oraz dalszego pozostawania w bezczynności, Sąd wziął pod uwagę, że odpowiedzialność strony przeciwnej na zasadach wynikających z u.d.i.p. ugruntowała się w judykaturze w ostatnim czasie, natomiast wcześniej, co wynika wprost z uzasadnienia przywołanych powyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie była jednoznaczna, a wręcz przyjmowane było w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych stanowisko odmienne.

Przyjmując brak rażącego naruszenia prawa Sąd uznał, że zbędne i niecelowe stało się orzekanie o grzywnie z urzędu, szczególnie przy braku takiego wniosku w skardze. Natomiast odnośnie wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej Sąd zważył, że w opisanej sytuacji przyjęcia braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, a jednocześnie wobec całkowitego braku uzasadnienia dla złożonego wniosku, nie zasługiwał on na uwzględnienie (punkt czwarty sentencji wyroku).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie przepisów art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, § 2 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, określając je na kwotę 100 zł wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.