Uzasadnienie
V. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Po rozpoznaniu złożonego przez V. K. wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad matką E. G., Wójt Gminy Przodkowo, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przodkowie, decyzją z 15 grudnia 2022 r., nr GOPS.5211.119.2022, odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia.
W dniu 9 stycznia 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wraz z aktami organu I instancji w dniu 24 stycznia 2023 r.
Następnie, w dniu 25 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu, wskazując, że mimo upływu 3 miesięcy od momentu otrzymania odwołania Kolegium nie podjęło żadnych działań w sprawie, nie został nawet wyznaczony przybliżony termin załatwienia sprawy, zatem organ pozostaje w bezczynności. Skarżąca wskazała także, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązku, wynikającego z art. 36 k.p.a., gdyż organ nie poinformował jej o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył nowego terminu załatwienia sprawy.
Pismem z 22 maja 2023 r. (data nadania 26 maja 2023 r.) Kolegium zawiadomiło skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami, w terminie 7 dni od dnia odebrania pisma, wskazując, że decyzja zostanie wydana po upływie tego terminu.
W dniu 18 maja 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca wniosła skargę na bezczynność, wnosząc o wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w sprawie, a także o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności. Ponadto, skarżąca zażądała stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga wpłynęła do organu w dniu 23 maja 2023 r.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg postępowania wskazując, że od momentu złożenia odwołania Kolegium nie wykonało żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym naruszyło art. 35 k.p.a., jak również nie dochowało obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. W rezultacie, Kolegium naruszyło także wynikającą z art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Skarżąca podkreśliła, że na dzień złożenia skargi, sprawa rozpatrywana jest ponad 4 miesiące.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że sprawa została przydzielona składowi orzekającemu do rozpoznania w dniu 2 maja 2023 r. Ponadto pismo, w którym organ wyznaczył 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącej w dniu 29 maja 2023 r. Organ odwoławczy wydał zaś decyzję w sprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. W rezultacie, zdaniem Kolegium, wniesioną skargę na bezczynność należy uznać za bezzasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Skargą wniesioną w niniejszej sprawie skarżąca zwalczała bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Wójta Gminy Przodkowo, w imieniu którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Przodkowie, z 15 grudnia 2022 r., nr GOPS.5211.119.2022, odmawiającej przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką E. G. Sprawa załatwiona kwestionowaną decyzją organu I instancji zainicjowana została wnioskiem skarżącej z dnia 13 października 2022 r.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem skuteczności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła powyższego wymogu, kierując pismem z 25 kwietnia 2023 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jako formalnie dopuszczalna, umożliwiała sądową kontrolę zarzucanego organowi stanu bezczynności.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania.
Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Powyższe przepisy stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu administracji w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji w jego sprawie.
Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracji publicznej. Obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw nie dotyczy wobec tego wyłącznie spraw prostych i rutynowych, lecz rozciąga się na takie sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednak nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracji publicznej w drodze czynności pozaprocesowych – materialno-technicznych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022).
Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe obowiązki organu zabezpieczają uprawnienia procesowe stron postępowania umożliwiając im zwalczanie prawnymi środkami sytuacji uchylania się administracji od terminowego rozpoznania sprawy.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącej. Cały tok postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej potwierdza, że organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Jak wynika bowiem z akt sprawy, odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wpłynęło do Kolegium w dniu 24 stycznia 2023 r., a zatem - stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. - organ miał od tego momentu jeden miesiąc na załatwienie sprawy zainicjowanej tym odwołaniem. Z akt sprawy wynika, że sprawę z odwołania skarżącej po jej wpływie do Kolegium zarejestrowano przypisując jej nr SKO GD/848/23. Nie podjęto natomiast żadnych czynności procesowych, w tym czynności wyjaśniających, które uzasadniałyby niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu odwołania.
Po wpływie ponaglenia skarżącej do organu w dniu 27 kwietnia 2023 r. organ odwoławczy wydał zarządzenie, którego treść w pkt 16 "Inne" brzmi: "Ponaglenie: najbliższy przydział". Po blisko miesiącu od tej czynności, a po prawie czterech miesiącach od otrzymania odwołania, pismem z 22 maja 2023 r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a następnie w dniu 6 czerwca 2023 r. wydało decyzję, którą utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Przodkowo. Akta postępowania odwoławczego ujawniają, że ani po wpływie odwołania, ani po wpływie ponaglenia, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Z tego wynika, że rozpoznanie odwołania skarżącej, według Kolegium, nie wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a Kolegium orzekało wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym dotychczas w toku postępowania pierwszoinstancyjnego dokonując wyłącznie jego oceny. Zatem załatwienie sprawy powinno było nastąpić przynajmniej w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu odwołania do organu.
Podkreślić przy tym należy, że organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o nie załatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.
Jednocześnie, skoro decyzją z 6 czerwca 2023 r., wydaną już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, ale przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie podejmując decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej z 27 grudnia 2022 r., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Jednakże załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju spraw.
Kierując się zatem wymogiem z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność Kolegium w rozpoznaniu odwołania skarżącej w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
Ocena charakteru zaistniałej bezczynności organu nie jest wyłącznie wynikiem prostego zestawienia terminu wpływu odwołania do Kolegium (24 stycznia 2023 r.) i zakończenia zainicjowanego nim postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznej w dniu 6 czerwca 2023 r., ale również uwzględnienia całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy i postępowania organu.
Niewątpliwie ustawowy, miesięczny termin na rozpoznanie odwołania został w niniejszej sprawie kilkukrotnie przekroczony przez organ stanowiąc ewidentne naruszenie normy z art. 35 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, nieusprawiedliwiony specyfiką tej indywidualnej sprawy.
Opisana wyżej postawa organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania. Podważa ona również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu odwołania skarżącej organ powinien był dążyć do zakończenia postępowanie bez przekraczania ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie, tym bardziej, że zwłoka organu w wydaniu rozstrzygnięcia nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy ani w zgromadzonym materiale dowodowym.
Tymczasem, Kolegium rozpoznawało sprawę z odwołania od decyzji merytorycznej przez okres ponad 4 miesięcy. W tym czasie Kolegium nie podjęło w sprawie żadnych czynności procesowych oraz nie przeprowadziło jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, jak i wbrew wymogowi wynikającemu z art. 36 § 1 k.p.a., nie poinformowało skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, o przyczynach tej zwłoki, jak i nie wskazało nowego terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy dopiero po upływie blisko 4 miesięcy podjął pierwszą czynność, tj. pismem z 22 maja 2023 r. (wysłanym do pełnomocnika strony w dniu 26 maja 2023 r.) zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia, oraz o tym, że po upływie tego terminu Kolegium wyda w sprawie decyzję. Powyższe potwierdza, że Kolegium przez prawie 4 miesiące od wpływu odwołania do organu w ogóle nie przystąpiło do jego merytorycznego rozpoznania, które, jak potwierdza treść wydanej decyzji, nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na etapie postępowania odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium nie przedstawiło jakiejkolwiek argumentacji usprawiedliwiającej brak działania organu w niniejszej sprawie. Natomiast z ujawnionych w sprawie okoliczności tej konkretnej sprawy nie wynika, aby istniały obiektywne przeszkody w terminowym załatwieniu odwołania.
W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej V. K. kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).