Uzasadnienie
A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 19 grudnia 2018 r. A. wystąpiła do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usuniecie drzew kolidujących z inwestycją w związku z koniecznością przeprowadzenia kompleksowych badań archeologicznych, które są niezbędne do wykonania przez skarżącego jako inwestora parkingu kubaturowego zlokalizowanego w G. przy ul. P. Bez wezwania organu wnioskodawca uzupełnił wniosek przedkładając planu nasadzeń zastępczych, rys historyczny oraz dokumentację hydrogeologiczną i geologiczno – inżynierską.
Decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r., nr [..],Wojewódzki Konserwator Zabytków nie pozwolił Spółce na wycięcie drzew według wykazu stanowiącego załącznik z listopada 2017 r. "Inwentaryzacja wraz z Gospodarką drzewostanem". Przedmiotowe drzewa znajdują się na terenie dziatek nr: [..]-[..] przy ul. P. w G. w granicach obszaru historycznego układu urbanistycznego miasta G. wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [.]. decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 października 1947 roku - obecnie pod numerem [..] (nowy numer rejestru zabytków), uznanego ponadto zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 roku za pomnik historii.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr [..], uchylił powyższą decyzję z dnia 6 grudnia 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał na szereg uchybień organu niższej instancji oraz braki formalne samego wniosku. Zwrócił uwagę również na konieczność przeprowadzenia oględzin w celu oceny stanu zachowania drzew oraz weryfikacji planowanego usunięcia roślin. Decyzja organu odwoławczego wpłynęła do organu I instancji w dniu 10 kwietnia 2020 r.
Pismem z dnia 17 czerwca 2020 r. skarżąca wystąpiła do organu z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy.
Pismem z dnia 10 lipca 2020 r. Konserwator Zabytków zawiadomił strony o zaplanowanej na dzień 16 lipca 2020 r. kontroli terenu objętego wnioskiem, po przeprowadzeniu której sporządzono protokół.
Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. organ I instancji wezwał skarżącą Spółkę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie zgody właściciela nieruchomości na usunięcie drzew i krzewów ze wskazanych działek, precyzyjnego określenia gatunków drzew i krzewów wraz z ich położeniem, które kolidują z inwestycji, wskazanie terminu zamierzonego usunięcia, wskazanie czy usunięcie planowane usunięcie drzew i krzewów wynika z celu związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz przedłożenie projektu nasadzeń zastępczych.
Przy piśmie z dnia 14 sierpnia 2020 r. skarżąca Spółka przedłożyła dokumenty i złożyła wyjaśnienia, o które była wzywana celem uzupełnienia wniosku.
Pismem z dnia 18 sierpnia 2020 r. Spółka wniosła ponaglenie do organu odwoławczego w sprawie wydania pozwolenia na wycinkę drzew.
W dniu 23 września 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji w niniejszej sprawie. W odpowiedzi z dnia 26 października 2020 r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska poinformował, że w odniesieniu do wniosku o uzgodnienie projektu decyzji zezwalającej na usunięcie 39 drzew, nie wniósł sprzeciwu ani nie wyraził stanowiska w terminie 30 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, a tym samym przedmiotowy projekt decyzji należało uznać za uzgodniony.
W skardze na przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania pozwolenia na usunięcie drzew skarżąca Spółka zawnioskowała o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od organu sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowoadminstracyjnego.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 16 lipca 2020 r. organ, zgodnie z zaleceniami ministra, przeprowadził wizję lokalną w terenie planowanych wycinek. W dniach 14 sierpnia i 17 września 2020 r. skarżąca uzupełniła wniosek o elementy wskazane w decyzji organu II instancji jako niezbędne do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. W dniu 1 października 2020 r. organ poinformował Spółkę, że zwrócił się z wnioskiem do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji zezwalającej na usunięcie drzew z pasa drogowego ulicy P. Wskazano, że dotąd organ nie wydał jednak decyzji, ani nie podjął żadnych dalszych działań mających na celu rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym skarżąca złożyła ponaglenia w dniu 18 sierpnia 2020 r. oraz w dniu 17 września 2020 r., na które nie uzyskała odpowiedzi. Mimo upływu niemal 22 miesięcy od złożenia wniosku oraz 14 dni od wniesienia ostatniego ponaglenia, sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji.
Skarżąca wskazała, że wstrzymanie biegu terminów procesowych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii było tylko stanem przejściowym trwającym od 14 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. i tylko w tym zakresie mogło uzasadniać bezczynność organu.
W ocenie skarżącej organ I instancji wydając wymienioną decyzję z dnia 6 grudnia 2019 r., jedynie symulował dokonanie rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zamiast dokonania analizy zasadności wniosku na podstawie i w granicach przepisów prawa regulujących jego dopuszczalność oraz zamiast wezwania skarżącej do uzupełnienia i poprawy wniosku, w bardzo skąpym uzasadnieniu decyzji jedynie przedstawił swój personalny i negatywny stosunek do całego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego względu do okresu, w którym organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły należy dodać okres, w którym organ odwoławczy rozpoznawał odwołanie.
Zdaniem skarżącej Spółki wniosek o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa uzasadniony jest znacznym przekroczeniem ustawowych terminów, brakiem jakiejkolwiek reakcji w odpowiedzi na kolejne ponaglenia, brakiem racjonalnego uzasadnienia dla opóźnień w podejmowaniu czynności procesowych wynikającego ze skomplikowania stanu faktycznego czy prawnego. Organ w zasadzie "symulował" rozstrzyganie sprawy wydając decyzję, która nie odnosi się do istoty sprawy ani podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia.
Wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej uzasadniony jest w świetle dotychczasowej nieskuteczności ponagleń oraz płynącego stąd wniosku, że jedynie poważniejsze sankcje o charakterze ekonomicznym mogą skłonić organ do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie i w graniach prawa. Ponadto, bezprawne zaniechanie wydania przez organ decyzji skutkuje tym, że skarżący, będący partnerem prywatnym inwestycji prowadzonej w formule partnerstwa publiczno-prywatnego wspólnie z Miastem, inwestorem inwestycji obejmującej budowę parkingu kubaturowego, zlokalizowanego przy ul. P., nie może rozpocząć budowy obiektu, a zatem oddala się jego perspektywa pobierania korzyści z wybudowanego parkingu, a co jest istotą partnerstwa publiczno-prywatnego.
Jednocześnie skarżąca oraz jej "spółka-matka" (której powierzona zostanie rola generalnego wykonawcy) ponoszą koszty utrzymania biura i personelu niezbędnego do obsługi tej inwestycji, zatem odnoszą każdego dnia narastająco wymierną szkodę. Kwota, o której przyznanie wnioskuje skarżąca, stanowi jedynie ułamek uszczerbku majątkowego, który poniosła wskutek opieszałości organu.
Nadto, bezczynność organu skutkująca brakiem wydania decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew, wstrzymuje możliwość przystąpienia do kolejnych etapów inwestycji. Narusza zatem nie tylko interes skarżącej, ale - zważywszy iż inwestycja ta ma kluczowe znaczenia dla mieszkańców miasta, przyczyniając się do rozwiązania problemów komunikacyjnych miasta - również ważny interes społeczny.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie było uzależnione od decyzji na prowadzenie badań archeologicznych na przedmiotowym terenie. Brak decyzji archeologicznej i negatywne stanowisko stowarzyszeń w kwestii usunięcia drzew z terenu dawnej fosy a obecnie "plant miejskich", pozbawiał sensu wydania wyprzedzająco decyzji na usunięcie drzew z terenu inwestycji i spowodował wydanie przez organ decyzji odmownej.
Przypomniano, że w międzyczasie Spółka prowadziła kilkukrotnie rozmowy ze stowarzyszeniami i okolicznymi mieszkańcami - przeciwnikami inwestycji. Rozpętała się również nagonka medialna przeciwników inwestycji.
Po uzupełnieniu braków formalnych wniosku organ sporządził projekt decyzji na usunięcie drzew i przekazał go do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, w celu uzgodnienia.
Przewlekłość spowodowana została przez rozmowy Spółki ze stowarzyszeniami oraz wątpliwościami natury archeologicznej. W związku z katastrofą budowlaną kościoła [...], nie do końca wyjaśniony został wpływ parkingów podziemnych na terenie miasta, na stabilność fundamentów zabudowy. Nie bez znaczenia był również fakt likwidacji powojennych "plant miejskich", odsłaniających średniowieczne mury obronne wokół miasta.
Ogrom innych spraw związanych z wydawaniem decyzji na usunięcie drzew lub inne uzgodnienia prowadzone przez komórkę ds. zieleni na terenie województwa, powodują dodatkowe opóźnienia terminowości prowadzonych postępowań. Notoryczne braki kadrowe i rotacja kadrowa, również przyczyniły się do zaistniałej sytuacji w omawianym okresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki z dnia 19 grudnia 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na wycinkę drzew kolidujących z planowanymi badaniami archeologicznymi, których przeprowadzenie jest niezbędne do wykonania przez skarżącą (jako inwestora) budowy parkingu kubaturowego przy ul. P. w G. Wskazać należy, że pomimo tego, że skarga w jej tytule zarzuca organowi przewlekłość, to jednak z treści jej uzasadnienia wynika również zarzut bezczynności organu. W ocenie Sądu, skarga jest zasadna zarówno w zakresie bezczynności organu, jak i przewlekłości postępowania.
Badając wymogi formalne skargi na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zostały one spełnione. Przed wniesieniem skargi skarżąca bowiem wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia wymogu tego dopełniła wnosząc parokrotnie ponaglenia do organu wyższego stopnia, co potwierdzają akta sprawy. Wobec tego skargę uznać należało za dopuszczalną.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przystępując do merytorycznej oceny zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania wyjaśnić należy, że są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania.
Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).
Wskazać należy, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a.
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Ogólne terminy prowadzenia sprawy administracyjnej wynikają z art. 35 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Zarazem, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Należy jednak podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie Sądu, chronologia czynności podejmowanych przez organ w rozpatrywanej sprawie jednoznacznie wskazuje, że mamy do czynienia zarówno ze stanem kwalifikowanym jako bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym doszło do nich na etapie postępowania po wydaniu decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. przez organ wyższego stopnia i zwrocie akt organowi I instancji, co miało miejsce w dniu 10 kwietnia 2020 r.
Na wstępie należy odnieść się do zagadnienia, od której chwili można przyjąć, że organ I instancji prowadzi postępowanie w sposób pozwalający zarzucić mu bezczynność lub przewlekłość postępowania. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie można do stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania organu I instancji doliczać okresu postępowania przed organem odwoławczym. Z uwagi na okoliczności sprawy podkreślić trzeba, że postępowanie z wniosku wnioskodawcy zostało zakończone w pierwszej I decyzją z 6 grudnia 2019 r. W chwili wydania tej decyzji nie można zatem mówić już o bezczynności tego organu, gdyż zostało wydane merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.
Stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, niemniej analogicznie należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez organ I instancji ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu I instancji.
Co więcej, wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ I instancji na tym etapie od działania w sprawie, bowiem dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ I instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. W związku z uchyleniem decyzji organu I instancji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na mocy decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, dniem w którym organ I instancji mógł dokonywać dalszych czynności w sprawie zmierzających do jej merytorycznego zakończenia był dzień przekazania mu akt sprawy przez organ odwoławczy, tj. 10 kwietnia 2020 r. Wtedy też zaczął biec termin na jej załatwienie (art. 35 § 3 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy od wskazanego terminu, tj. od 10 kwietnia 2020 r. do wniesienia skargi Wojewódzki Konserwator Zabytków nie załatwił przedmiotowej sprawy, tj. nie wydał decyzji o zezwoleniu bądź o odmowie zezwolenia na wycinkę drzew kolidujących z planowanymi badaniami archeologicznymi przy ul. P. w G. Tym samym organ naruszył terminy, o którym mowa w art. 35 k.p.a. Co więcej, organ nie skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, obligującej go do informowania o przyczynach opóźnienia i nakazującej wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że nie załatwiając sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ pozostaje w bezczynności (art. 37 pkt 1 k.p.a.), a bezczynność ta nie ustała do chwili wyrokowania w niniejszej sprawie.
Niezależnie od powyższego, odnosząc się do przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, wskazać należy, że po zwrocie akt przez organ odwoławczy pierwszą czynnością dokonaną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było wyznaczenie i przeprowadzenie oględzin dopiero w dniu 16 lipca 2020 r., tzn. trzy miesiące po otrzymaniu akt przez organ I instancji i zapoznaniu się z decyzją organu odwoławczego, w której wskazano dokładnie dostrzeżone nieprawidłowości i nakreślono kierunek niezbędnych do przeprowadzenia czynności wyjaśniających.
Zatem od dnia przekazania akt sprawy do organu I instancji w dniu 10 kwietnia 2020 r. organ podjął jedną czynność, której treść ukierunkowana była wytycznymi organu wyższego stopnia wskazanymi w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 kwietnia 2020 r. Następnie organ dopiero w dniu 30 lipca 2020 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokumenty i wyjaśnienia, pomimo tego, że zakres niezbędnego uzupełnienia wniosku wynikał już z uzasadnienia decyzji kasacyjnej Ministra.
Po uzupełnieniu wniosku pismem z dnia 14 sierpnia 2020 r. i wniesieniu przez skarżącą kolejnego ponaglenia z dnia 18 sierpnia 2020 r., pismem z dnia 18 września 2020 r. organ wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji zezwalającej na wycinkę drzew. Projekt ten uzgodniono, co potwierdza treść pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia 26 października 2020 r. Do dnia wniesienia skargi i wyrokowania w niniejszej sprawie przez Sąd organ I instancji nie rozpoznał wniosku skarżącej Spółki i nie wydał decyzji.
Zestawienie dat czynności procesowych podejmowanych przez organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy potwierdza, że podejmowano je z niczym nieuzasadnionym opóźnieniem świadczącym o opieszałości organu, wypełniającym znamiona przewlekłości w prowadzeniu sprawy administracyjnej.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał bowiem, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
Odnosząc się do biegu terminu kontrolowanego postępowania Sąd zauważa, że na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r. (art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. z 2020 r., poz. 875).
Zatem, w ocenie prawodawcy, od dnia 24 maja 2020 r. nie było przeszkód prawnych do prowadzenia postępowań w Polsce. W konsekwencji, od 24 maja 2020 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien był kontynuować postępowanie i załatwić niniejszą sprawę.
Natomiast odnosząc się do wskazanych w odpowiedzi na skargę braków kadrowych Sąd wyjaśnia, że taka sytuacja nie stanowi usprawiedliwienia dla przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania. Sąd w pełni podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2019 r., II SAB/Po 107/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą kierownika każdej jednostki jest bowiem takie zorganizowanie pracy by dana jednostka działała efektywnie.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie 3 wyroku sąd stwierdził, że przewlekłość i bezczynność, których dopuścił się organ, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków.
Przesłanki te nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Zwłoka w rozpatrzeniu wniosku skarżącego wynikała z okoliczności częściowo niezależnych od organu, związanych bez wątpienia ze światowym stanem pandemii Covid - 19. Na taką ocenę sądu wpłynął także fakt, że organ pozostawał w bezczynności w stosunkowo krótkim czasie. Od dnia przekazania akt przez organ wyższego stopnia organowi pierwszej instancji do chwili wniesienia skargi przez skarżącą w dniu 6 października 2020 r. minęły około 4 miesiące. Sąd uwzględnił w tym zakresie także opisane przez organ problemy kadrowe zaistniałe w związku z okresem pandemii, bowiem w tym kontekście, tj. oceny charakteru przewlekłości/bezczynności, argumentacja z odpowiedzi na skargę zasługuje na uwzględnienie. Trudno też przypisać organowi "złą wolę", gdyż mimo opóźnienia, opisanych problemów kadrowych powiązanych ze stanem pandemii, próbował podejmować czynności w sprawie, a skarżąca ze swojej strony podejmowała czynności, które wymagały weryfikacji (uzupełnienie wniosku, ponaglenie). Brak jest podstaw do przyjęcia, że czynnikiem rzutującym na tempo jej procedowania była chęć uniknięcia załatwienia sprawy, w większym stopniu chodziło o pewną nieudolność.
Ponadto, w punkcie 4 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 15.000 zł. W ocenie Sądu, w opisanych okolicznościach sprawy zbędne jest dyscyplinowanie organu w ten sposób. Z uwagi na stwierdzony brak rażącego charakteru bezczynności i przewlekłości wystarczające jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia sprawy w zakreślonym terminie.
O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się 100 zł wpisu od skargi, 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz 480 zł wynagrodzenia radcy prawnego (stosownie do § 14 ust. 1 pkt lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych). Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.