Uzasadnienie
B. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpatrzenia odwołania od wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy Ł. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji z 2 lutego 2022 r. nr 5211.175.130.2022.SP.OD w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z 2 lutego 2022 r. organ I instancji odmówił B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem E. K. stwierdzając, że istnieją negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ E. K. posiada dorosłe dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz nie występują obiektywne przeszkody do podjęcia się opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Od decyzji tej, 17 lutego 2022 r. B. K. wniosła odwołanie, które przekazane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku przez organ I instancji 23 lutego 2022 r.
W złożonej skardze na bezczynność Kolegium skarżąca podniosła, że od momentu złożenia odwołania organ odwoławczy nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów określonych art. 35 k.p.a., jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie wyznaczył choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. Nadto skarżąca wskazała, że złożyła 6 lipca 2022 r. ponaglenie na bezczynność Kolegium, które jednak nie zostało przez organ rozpatrzone w terminie siedmiu dni od jego otrzymania, czym organ dopuścił się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a.
Zdaniem skarżącej organ II instancji, pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego, nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając przy tym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k. p. a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia niniejszej skargi rozpatrywana jest przez Kolegium przez prawie 7 miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania ze skargi B. K. na bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji z 2 lutego 2022 r., odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z 23 września 2022 r. zakończyło postępowanie w sprawie z odwołania od wskazanej wyżej decyzji z 2 lutego 2022 r., tym samym ustała bezczynność wobec czego postępowanie zainicjowane skargą pełnomocnika B. K. stało się bezprzedmiotowe.
W załączonej do akt administracyjnych decyzji z 23 września 2022 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości a rozstrzygając sprawę co do istoty przyznało B. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – E. K. od 1 marca 2021 r. do 4 września 2022 r. z tym, że w okresie: od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. wysokość świadczenia wynosi 1.971 zł miesięcznie, natomiast od dnia 1 stycznia 2022 r. wysokość świadczenia wynosi 2.119 zł miesięcznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Skarga jest co do zasady uzasadniona.
Stosownie do art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6.
W niniejszej sprawie skarżąca zwalcza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie rozpoznania odwołania od wydanej przez organ I instancji decyzji z 2 lutego 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że warunkiem skuteczności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.).
Jak wynika z akt sprawy skarżąca dopełniła powyższego wymogu, kierując pismem z 6 lipca 2022 r. ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zarzucanej w skardze bezczynności i przewlekłości postępowania wskazać należy, że bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu.
Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że odwołanie strony skarżącej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku 1 marca 2022 r., a zatem -stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. - organ miał od tego momentu miesiąc na załatwienie sprawy, tj. do 1 kwietnia 2022 r. Tymczasem organ odwoławczy wydał decyzję 23 września 2022 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiła bezczynność organu odwoławczego w załatwieniu sprawy z odwołania skarżącej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, gdyż organ nie wydał decyzji w ustawowym terminie, ani też nie skorzystał z możliwości przedłużenia terminu, wynikającej z art. 36 k.p.a.
Mając jednocześnie na uwadze fakt, że organ wydał decyzję w sprawie po wniesieniu skargi, ale przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 wyroku).
Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony.
W ocenie Sądu, sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem zwłoka w jej rozpoznaniu nie była znaczna, jakkolwiek czynności organu nie charakteryzowały się wystarczającą koncentracją. Powstanie zwłoki nie było powodowane złą wolą organu i celowym odsuwaniem załatwienia sprawy w czasie. Kolegium bezspornie nie dotrzymało terminów załatwienia sprawy zakreślonych wart. 35 k.p.a., jednocześnie nie dochowując aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. Odwołanie wpłynęło do organu II instancji 1 marca 2022 r. i powinno zostać załatwione do 1 kwietnia 2022 r., tymczasem decyzję wydano 23 września 2022 r., a więc z niemal 6 miesięcznym opóźnieniem.
Biorąc pod uwagę okres bezczynności organu, oraz ilość spraw załatwianych przez organ, który to fakt znany jest Sądowi z urzędu, należało uznać, że zaistniały w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności nie nastąpił z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd, orzekł w punkcie 2 wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).