Uzasadnienie
R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nakazania organowi udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty 5.000 zł zgodnie z art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 28 września 2020 r. złożył pismo do Dyrektora Zakładu Karnego o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii sprawozdań z wizytacji sędziego penitencjarnego z lat 2015-2020. W piśmie z 13 października 2020 r. organ stwierdził, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, bowiem sprawozdanie jest dokumentem wewnętrznym opisującym i podsumowującym przeprowadzone postępowanie nadzorcze i nie posiada waloru oficjalności.
W odpowiedzi na skargę Dyrektora Zakładu Karnego wniósł o jej oddalenie wskazując, że prawa i obowiązki skazanego, przebywającego w jednostce penitencjarnej, określają przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (dalej jako k.k.w.). Zgodnie z art. 102 pkt 9 k.k.w. skazany ma prawo do zapoznawania się z opiniami, sporządzonymi przez administrację zakładu karnego, stanowiącymi podstawę podejmowanych wobec niego decyzji. Ponadto, w myśl art. 102 pkt 10 k.k.w. skazany ma prawo do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, prośby i wnioski dotyczące działalności jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, zwanych dalej "jednostkami organizacyjnymi", załatwiają kierownicy tych jednostek w ramach swoich zadań.
W myśl art. 33 § 1 i 2 k.k.w. sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Ma on prawo wstępu w każdym czasie, bez ograniczeń, do tych zakładów, aresztów i miejsc oraz poruszania się po ich terenie, przeglądania dokumentów i żądania wyjaśnień od administracji tych jednostek. Sędzia penitencjarny ma prawo przeprowadzania podczas nieobecności innych osób rozmów z osobami pozbawionymi wolności oraz badania ich wniosków, skarg i próśb. Sposób i tryb przeprowadzania nadzoru określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposób, zakresu i trybu sprawowania nadzoru penitencjarnego (Dz. U. Nr 152, poz. 1496 ze zm.).
Zgodnie z § 7 ust 1 powyższego rozporządzenia z przebiegu wizytacji sędzia penitencjarny sporządza sprawozdanie w terminie 14 dni od jej zakończenia, które powinno zawierać: wskazanie terminu przeprowadzenia wizytacji; wskazanie zakresu czasowego i tematycznego wizytacji; ocenę sposobu wykonania zaleceń wydanych w czasie poprzedniej wizytacji; dokonane ustalenia; szczegółową ocenę pracy wizytowanej jednostki; ustalenie wyników przeprowadzonej wizytacji, w tym stwierdzonych uchybień; w razie potrzeby zalecenia powizytacyjne, zmierzające do usunięcia stwierdzonych uchybień i zapobieżenia ich powstawaniu; ewentualne wnioski o wytknięcie naruszeń służbowych; podpis wizytatora; datę sporządzenia sprawozdania. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1, przechowuje się we właściwym sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie garnizonowym, jego odpis zaś przesyła, w terminie 14 dni od zakończenia wizytacji, dyrektorowi kontrolowanej jednostki, a w razie potrzeby również właściwemu organowi nadrzędnemu nad tą jednostką, w celu podjęcia stosownych czynności (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).
W ocenie Dyrektora sprawozdanie, o którym mowa powyżej, jest dokumentem wewnętrznym, opisującym i podsumowującym przeprowadzone postępowanie nadzorcze. Sprawozdanie nie posiada waloru oficjalności, więc jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - informacje dotyczące dokumentów wewnętrznych nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej przywoływanej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności, odnosząc się do kwestii formalnych wskazać należy, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a., co do zasady skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie wnoszenie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wynikającej z wniosku skarżącego z 28 września 2020 r. o udostępnienie kopii sprawozdań z wizytacji Zakładu Karnego przez Sędziego Penitencjarnego z lat 2015 – 2020. Zauważyć należy, że Dyrektor Zakładu Karnego ustosunkował się do wniosku skarżącego w piśmie z 14 października 2020 r., w którym stanął na stanowisku, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, lecz dokument wewnętrzny.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie lub też podejmował uzasadnione prawnie czynności, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył postępowania wydaniem stosownego aktu lub nie podjęciem stosownej czynności (vide T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Niezbędnym warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność jest wniesienie tejże skargi przez podmiot, od którego pochodzi wniosek oraz w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 cyt. ustawy). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Odnosząc się do statusu adresata wniosku jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji wskazać należy, że nie budzi on wątpliwości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są m. in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 848 ze zm., dalej jako u.s.w.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 523 ze zm., dalej k.k.w.) zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności.
Art. 7 pkt 3 u.s.w. stanowi, że organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego. Zarazem, art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej są m. in. zakłady karne. Z art. 6 u.s.w. wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.w. zakładem karnym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.s.w.). Powyższe uregulowania prawne prowadzą do wniosku, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Oceniając z kolei, czy żądana w niniejszej sprawie informacja stanowi informację publiczną wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie słów "w szczególności" w treści tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).
Stosownie do art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 53, dalej jako k.k.w.), sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Ma on prawo wstępu w każdym czasie, bez ograniczeń, do tych zakładów, aresztów i miejsc oraz poruszania się po ich terenie, przeglądania dokumentów i żądania wyjaśnień od administracji tych jednostek. Sędzia penitencjarny ma prawo przeprowadzania podczas nieobecności innych osób rozmów z osobami pozbawionymi wolności oraz badania ich wniosków, skarg i próśb. Sposób, zakres i tryb sprawowania nadzoru penitencjarnego został określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 152, poz. 1496 ze zm.). Z § 7 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia wynika, że sędzia penitencjarny sporządza sprawozdanie z przebiegu wizytacji w terminie 14 dni od jej zakończenia.
Sprawozdanie przechowuje się we właściwym sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie garnizonowym, jego odpis zaś przesyła, w terminie 14 dni od zakończenia wizytacji, dyrektorowi kontrolowanej jednostki, a w razie potrzeby również właściwemu organowi nadrzędnemu nad tą jednostką, w celu podjęcia stosownych czynności.
Wobec treści art. 6 ust.1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., który stanowi, że informację publiczną stanowią i podlegają udostępnieniu dane publiczne w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, poprzez dane publiczne, o jakich mowa w tym przepisie należy rozumieć informacje i dokumenty, których treść odnosi się do postępowań kontrolnych prowadzonych względem podmiotów, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji, treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej co do samej zasady (tak: wyrok WSA w Lublinie z 25 listopada 2020 r., sygn. II SAB/Lu 80/20, wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2015 r., sygn. II SAB/Gd 295/15, dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tym miejscu należy odnieść się do stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego dotyczącego charakteru sprawozdania z wizytacji jako dokumentu wewnętrznego. Sprawozdanie niewątpliwie posiada charakter dokumentu wewnętrznego, gdyż nie jest ono skierowane do podmiotów zewnętrznych. Jednakże nie można mieć wątpliwości, że jest to dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ został wytworzony przez podmiot uprawniony (sędziego penitencjarnego, a więc funkcjonariusza publicznego) w ramach realizacji powierzonych mu zadań i służy do celów określonych w ustawie Kodeks karny wykonawczy (Rozdział V "Nadzór penitencjarny"). Dokumenty urzędowe zaś, nawet gdyby miały charakter wewnętrzny, nie są wyłączone z zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, a o ich udostępnieniu decyduje ich treść (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 13 maja 2015 r., sygn. II SAB/Bd 27/15, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest co do zasady informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wniosek skarżącego powinien więc zostać załatwiony w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji, chyba że zachodzą okoliczności, które przesądzają o ograniczeniu prawa dostępu do informacji publicznej. Przypomnieć bowiem należy, że prawo do żądania informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i w art. 5 u.d.i.p. Pondto, rozpoznając wniosek skarżącego z 28 września 2020 r. organ rozważy, czy zakres żądania skarżącego czyni wnioskowane informacje informacją publiczną o charakterze przetworzonym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2016 r. i wskazane tam orzecznictwo, niepubl.).
Wobec powyższego Dyrektor Zakładu Karnego był obowiązany do załatwienia wniosku skarżącego, w związku z czym sąd zobowiązał organ w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku do wykonania tego obowiązku, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.
Jednocześnie, sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, na co zresztą nie wskazywał również skarżący, o czym orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. W tym zakresie należało uwzględnić fakt, że organ udzielił skarżącemu w ustawowym terminie odpowiedzi na jego wniosek, a zatem nie zlekceważył jego pisma, zaś nieudostępnienie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa. W tej sytuacji uznać należy, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie mu sumy pieniężnej w wysokości 5.000 złotych W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że zasądzenie sumy pieniężnej jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji (w postaci grzywny lub sumy pieniężnej lub obu naraz) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania podmiotu zobowiązanego nie uzasadniał zastosowania represji w postaci sumy pieniężnej, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania go w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. W konsekwencji, nakładanie na organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należy za nieuzasadnione, stąd też w tym zakresie sąd wniosek oddalił zgodnie z art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).
Sąd oddalił również, w punkcie 4 wyroku, wniosek o zasądzenie skarżącemu kosztów postępowania. W myśl art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, do czego – zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. – zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.
Wskazać należy, że na mocy prawomocnego postanowienia referendarza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 grudnia 2020 r., sygn. II SPP/Gd 120/20, skarżącemu przyznano prawo pomocy w zakresie całkowitym, wobec czego nie uiścił on wpisu sądowego od skargi. Z kolei, w odniesieniu do żądania zasądzenia zwrotu kosztów korespondencji – wskazać należy, że jest ono zbyt ogólnikowe. Skarżący w żaden sposób nie sprecyzował kwoty, jaką wydatkował na korespondencję z sądem. Co więcej, na kopertach adresowanych przez skarżącego do sądu brak jest znaczków pocztowych. W tej sytuacji, uznać należy, że skarżący nie wskazał, jaką kwotę poniósł tytułem kosztów korespondencji, ale również nie udokumentował jej poniesienia.
W niniejszej sprawie sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.