Uzasadnienie
A., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła w dniu 23 czerwca 2016 r. skargę na bezczynność Wojewody w sprawie odszkodowania za nieruchomość – działkę nr [...] zajętą pod drogę, objętą decyzją z dnia 19 czerwca 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
W skardze wniesiono o: 1/ zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia sprawy odszkodowania w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;
2/ stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącej spółki odpowiedniej kwoty pieniężnej;
4/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania.
Jak wynika z treści skargi zarzucono organowi naruszenie przepisu art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.
Przywołano okoliczności sprawy wskazując, że decyzją Wojewody z dnia 19 czerwca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie skrzyżowania drogi wojewódzkiej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w gminie C., obrębie P., skarżąca spółka została wywłaszczona z nieruchomości – działki nr [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powołując się na przepis art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), twierdzi skarżąca, że decyzja ustalająca odszkodowanie powinna być wydana w ciągu 60 dni od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a zatem najpóźniej do dnia 18 sierpnia 2013 r. Do dnia wniesienia skargi decyzji nie wydano, przy czym skarżąca była wielokrotnie powiadamiana o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia sprawy. Skargę do sądu poprzedzono wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało potraktowane jako zażalenie i przekazane do Ministra Infrastruktury, dotychczas jest nierozpatrzone.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do przedmiotowej skargi potwierdził organ przywołane w niej okoliczności. Wyjaśnił jednocześnie, że decyzją z dnia 2 maja 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił częściowo decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2013 r. orzekając w tym zakresie na nowo, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Następnie pismem z dnia 30 maja 2014 r. Wojewoda zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania, podając przewidywany termin zakończenia sprawy na dzień 28 listopada 2014 r. Organ usprawiedliwił niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy brakiem możliwości sporządzenia operatu szacunkowego, wypożyczeniem akt na żądanie Prokuratury Rejonowej, koniecznością poprawienia operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i złożonego dnia 20 maja 2016 r. Wskazał, że podejmował liczne czynności w celu uzyskania rzetelnego materiału dowodowego, a przede wszystkim ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Działając na podstawie art. 36 k.p.a. organ wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i o nowych terminach powiadamiał strony.
Poinformował też organ, że w dniu 25 lipca 2016 r. wydana została decyzja administracyjna ustalająca wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
W piśmie procesowym z dnia 16 sierpnia 2016 r. pełnomocnik procesowy skarżącej spółki cofnął skargę w części dotyczącej zobowiązania do rozpatrzenia sprawy, podtrzymał pozostałe wnioski skargi. skargę wskazując, że nie stała się ona bezprzedmiotowa poprzez wydanie decyzji po wniesieniu skargi. Zgodził się ze stanowiskiem, że umorzone powinno zostać postępowanie w sprawie zobowiązania organu, natomiast uzasadnione są pozostałe wnioski skargi: o stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie kwoty pieniężnej i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu usprawiedliwiającym bezczynność. Wskazuje, że prawie trzyletnia długotrwałość postępowania, w którym pozyskano jedynie dwa dowody – z opinii biegłej oraz informacji Zarządu Dróg Wojewódzkich o woli wydania nieruchomości pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a.
Jak wynika z niespornych okoliczności sprawy bezczynność dotyczy przypadku określonego w art. 3 § 2 pkt 1, a więc sytuacji niewydania przez właściwy rzeczowo i miejscowo organ administracji publicznej decyzji administracyjnej. Wymóg formalny skargi, polegający na poprzedzeniu jej zażaleniem do organu drugiej instancji został spełniony, stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Według przepisu art. 35 k.p.a., regulującego terminy załatwiania spraw:
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Przepis art. 36 k.p.a. nakłada na organ określone obowiązki, po upływie terminu załatwienia sprawy:
§ 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
§ 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Odnosząc się zatem do zasadności skargi należało przyjąć, że przed dniem wyrokowania, ale po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, Wojewoda pozostawał w bezczynności w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), zwanej dalej "specustawą drogową".
Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania nastąpiło w dniu 30 maja 2014 r., natomiast decyzja w tej sprawie, podjęta w pierwszej instancji, wydana została według treści odpowiedzi na skargę w dniu 25 lipca 2016 r., zaś niniejszą skargę wniesiono w dniu 23 lipca 2016 r.
Niewątpliwie zaistniała zatem bezczynność organu, skoro organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w ustawowym terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest jednak uzasadniona. Według przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
Stosownie do treści przepisu art. 149 p.p.s.a., w § 1 sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
§ 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
§ 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W obowiązującym stanie prawnym nadal pozostaje aktualne stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że wydanie aktu po wniesieniu skargi czyni bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Niemniej jednak strona skarżąca w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu lub czynności cofnęła skargę. W takim zakresie zatem, sprawa bezczynności jako bezprzedmiotowa podlegała umorzeniu, na podstawie art. 161 § 1 p.p.s.a.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wobec wydania decyzji przez organ zobowiązany, po wniesieniu skargi, na podstawie wskazanego przepisu umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu (punkt 2 wyroku).
Kierując się następnie wymogiem nałożonym w art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd powinien był rozważyć i orzec, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustalając charakter zaistniałego naruszenia prawa należało uwzględnić nie tylko zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tej kwestii sąd orzekający w niniejszej sprawie wprawdzie podziela stanowisko skarżącej spółki co do długotrwałej bezczynności wojewody w rozpatrzeniu sprawy odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę, niemniej liczyć ją trzeba według sądu od daty zwrotu temu organowi akt administracyjnych wraz z ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 maja 2014 r. wydaną w postępowaniu odwoławczym (zob. decyzja w aktach administracyjnych). Decyzja ministra miała charakter reformatoryjno – merytoryczny, po częściowym uchyleniu decyzji Wojewody rozstrzygnęła co do istoty sprawy, między innymi w zakresie objętym załącznikiem dotyczącym podziału działki nr [...] (zob. pkt V decyzji ministra), nadając własnej decyzji w tym zakresie rygor natychmiastowej wykonalności.
Zdaniem sądu dopiero wskazana ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 2 maja 2014 r. kreuje dla strony uprawnienie do odszkodowania, a dla organu pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 12 od 4a do 4g specustawy drogowej. Takie postępowanie zostało wszczęte w dniu 30 maja 2014 r., co wynika z akt i odpowiedzi na skargę i powinno zostać zakończone w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej).
Sąd wyjaśnia jednak, że zarówno termin określony w art. 12 ust. 4b jak i ten określony w art. 12 ust. 4g (na który powołuje się skarżąca spółka) specustawy drogowej mają charakter instrukcyjny, mogą być one zatem przedłużane według reguł określonych w art. 36 ust. 2 k.p.a. Niemniej niewydanie decyzji w tym przedmiocie przez ponad dwa lata od wydania decyzji ostatecznej stanowiło według sądu rażące naruszenie zarówno ogólnego przepisu postępowania - art. 35 § 3 k.p.a., jak i przepisu szczególnego art. 12 ust. 4b specustawy drogowej Wprawdzie wojewoda procedując w tej sprawie powiadamiał stronę skarżącą o przewidywanym terminie jej rozpatrzenia i przyczynach opóźnienia, dokonując zasadnie czynności, w tym sygnalizacyjnych, o których mowa w art. 36 k.p.a., niemniej wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogą wystarczająco usprawiedliwić ponad dwuletniego okresu załatwienia niniejszej sprawy.
Oczywiście sąd zdaje sobie sprawę, że pozyskanie opinii biegłego rzeczoznawcy dla celów operatu szacunkowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, może wywoływać usprawiedliwione trudności organizacyjne, jak też nie można za wszelką cenę dążyć do zakończenia sprawy tak, by dochować ustawowego terminu z art. 35 k.p.a., kosztem naruszenia prawa przy ocenie operatu wadliwego. Jednakże już konieczność wypożyczenia akt nie jest dostatecznym argumentem dla usprawiedliwienia się z długotrwałości postępowania. Jak też wynika z treści skargi i odpowiedzi na skargę to nie czynności strony skarżącej skutkowały przedłużeniem tego postępowania ponad rozsądną i usprawiedliwioną miarę. Sąd zatem uznał w przedstawionych okolicznościach sprawy, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Mimo jednak przyjęcia rażącego naruszenia prawa sąd ocenił, że w niniejszej sytuacji nie zastosuje wobec Wojewody, z urzędu, przepisu art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Co do zasady, orzeczenie o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej, zarówno z urzędu jak i na wniosek, ma charakter fakultatywny. Skarżąca spółka nie złożyła wniosku w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny, a sąd nie uznał celowości orzeczenia w tej kwestii z urzędu, uwzględniając z kolei wyjaśnienie organu co do konsekwentnego podejmowania czynności w przedmiotowym postępowaniu.
Następnie sąd uznał za celowe i konieczne uwzględnienie wniosku skarżącej spółki o przyznanie sumy pieniężnej. Wysokość sumy pieniężnej podlega ocenie sądu na tle konkretnych okoliczności sprawy. Należy zatem zważyć przede wszystkim, że przedmiotowa bezczynność polegająca na niewydaniu rozstrzygnięcia ustała niezwłocznie po wniesieniu skargi (2 dni po nadaniu jej za pośrednictwem poczty). Nadto okoliczności usprawiedliwiające naruszenie ustawowego terminu załatwienia sprawy mają jednak charakter obiektywny i w znacznym zakresie, głównie dotyczącym pozyskania rzeczoznawcy i konieczności oceny sporządzonego operatu oraz gwarancji procesowych strony, której umożliwiono zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, przemawiają za łagodną oceną naruszenia terminowości załatwiania sprawy dla przyznania sumy pieniężnej. Zdaniem sądu przyznana w wyroku suma pieniężna w wysokości 500 zł stanowi wystarczającą rekompensatę za okres oczekiwania na rozstrzygnięcie, zważywszy też, że skarżąca spółka ani nie wskazała ani nie uzasadniła w ogóle wysokości żądania.
W tym stanie rzeczy orzeczenie obejmujące stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie stronie skarżącej na jej wniosek sumy pieniężnej jest adekwatne do stopnia naruszenia prawa przez ten organ.
Na marginesie sąd też wyjaśnia, wobec wątpliwości organu co do pełnomocnictwa złożonego w niniejszej sprawie przez pełnomocnika skarżących, że na wezwanie sądu do usunięcia braków formalnych skargi pełnomocnik procesowy złożył w ustawowym terminie prawidłowe pełnomocnictwo upoważniające do prowadzenia niniejszej sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku.
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.
Wobec uwzględnienia skargi, na wniosek skarżącej spółki sąd zasądził, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. od Wojewody na rzecz A. zwrot kosztów postępowania w wysokości uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.