Uzasadnienie
J. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 15 listopada 2021 r. J. G. wystąpił do Prezydenta Miasta Wejherowa z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. S. W wyniku przeprowadzonego postępowania, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 2 ust. 2, art. 17, art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Wejherowie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Wejherowa, wydał w dniu 28 lutego 2022 r. decyzję nr SR/O/ŚP/7044/2021 o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Pełnomocnik skarżącego, pismem z dnia 7 marca 2022 r. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 marca 2022 r.
W dniu 11 sierpnia 2022 r., pełnomocnik skarżącego złożył ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Pismem z dnia 12 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wezwało pełnomocnika skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających zatrudnienie J. G. w latach 2019-2020. Na powyższe wezwanie skarżący odpowiedział pismem z dnia 22 września 2022 r.
Z uwagi na to, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego aniżeli organ I instancji, pismem z dnia 26 września 2022 r. Kolegium zawiadomiło pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.
W dniu 10 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.
Pełnomocnik skarżącego wniósł o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologicznie podjęte w toku sprawy czynności po czym podniesiono, że od momentu złożenia odwołania do dnia 12 września 2022 r. organ odwoławczy nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy czym dopuścił się naruszenia terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego przez art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy.
Organ odwoławczy pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjął prawie żadnych czynności w sprawie, naruszając tym samym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Jak wskazano, sprawa na dzień złożenia skargi rozpatrywana jest przez Kolegium ponad 7 miesięcy.
Decyzją z dnia 24 października 2022 r., nr SKO Gd/1923/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę z dnia 3 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ podniósł, że sprawa wpłynęła do Kolegium w dniu 21 marca 2022 r. i została przydzielona do rozpatrzenia składowi orzekającemu w dniu 1 sierpnia 2022 r. W ocenie organu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest uzasadniona. Kolegium uznało bowiem za zasadne wyjaśnić wątpliwości dotyczące aktywności zawodowej skarżącego przed podjęciem się sprawowania opieki nad matką. Przed wydaniem decyzji w sprawie, Kolegium uznało natomiast za zasadne zawiadomić pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Organ I instancji uznał bowiem w swym rozstrzygnięciu, że z materiału dowodowego wynika, że pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad matką zachodzi związek przyczynowo - skutkowy. Kolegium natomiast związku takiego nie dostrzegło. Po otrzymaniu informacji o dacie odbioru zawiadomienia przez pełnomocnika Kolegium wydało decyzję w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 239), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Pełnomocnik skarżącego, wnosząc skargę zatytułował ją jako skargę na przewlekłość postępowania, w treści skargi wnosząc o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, że organ przez 6 miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Uwzględniając taką treść skargi, Sąd potraktował wniesioną skargę jako skargę na bezczynność organu.
Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na bezczynność organu pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. Formalna przesłanka wniesienia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku została wobec tego spełniona.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Norma art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Natomiast – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z bezczynnością. Niewątpliwym jest, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji nastąpiło w dniu 24 października 2022 r. (już po wniesieniu skargi w dniu 10 października 2022 r.), tj. po upływie 7 miesięcy od wpłynięcia do organu odwołania strony, co miało miejsce 21 marca 2022 r. W tym czasie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wezwania skarżącego do nadesłania dodatkowych dokumentów. Czynność ta miała miejsce dopiero po upływie prawie 6 miesięcy od wpłynięcia przedmiotowego odwołania i poprzedzona była wniesieniem ponaglenia.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi uzasadniało odstąpienie przez Sąd od zobowiązywania organu do wydania decyzji i orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności oraz ocenę charakteru tej bezczynności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., II SAB/Kr 35/17, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wielomiesięczne przekroczenie terminu rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy, w której wystąpiła wprawdzie konieczność dokonania dodatkowych czynności, czego jednak nie uczyniono przez ponad pięć miesięcy od przekazania sprawy wraz z odwołaniem, świadczy o rażącym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się strona skarżąca.
Dodatkowo wskazać należy, że za rozpoznaniem sprawy z zachowaniem przewidzianego przepisami prawa terminu przemawiał charakter tej sprawy, dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc środków utrzymania dla osoby opiekującej się osobą bliską, wymagająca opieki z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym. Nierozpoznanie sprawy w terminie, skutkuje dla osoby, która nie podejmuje zatrudnienia, wskazując na sprawowanie opieki, przedłużaniem się okresu w którym osoba ta nie uzyskuje środków na utrzymanie.
Usprawiedliwienia biernej postawy organu nie mogą stanowić podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty, bowiem konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w związku z dokonaniem oceny stanu faktycznego sprawy w sposób odmienny od oceny dokonanej przez organ I instancji, nie stanowi w realiach niniejszej sprawy okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałą bezczynność. Jak zostało bowiem to już wcześniej wskazane, czynność ta miała miejsce dopiero po upływie prawie 6 miesięcy od wpłynięcia odwołania i poprzedzona była wniesieniem ponaglenia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Złożona w sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.