Uzasadnienie
Stowarzyszenie (dalej jako "Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w rozpoznaniu jego wniosku z 7 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od doręczenia stronie wyroku z uzasadnieniem, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p."), a także nałożenia na Komendanta kary grzywny w wysokości 5.000 zł.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 7 sierpnia, za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie zwróciło się do Komendanta o udostępnienie w trybie u.d.i.p. postanowienia wraz z uzasadnieniem o umorzeniu podjętego z urzędu dochodzenia w sprawie, o której mowa we wskazanym artykule prasowym.
W dniu 21 sierpnia 2020 r. Prokuratura Rejonowa poinformowała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.,
W dniu 3 grudnia 2020 r. Komendant poinformował, że wniosek Stowarzyszenia został przesłany do Prokuratury zgodnie z właściwością rzeczową. Jak wyjaśniono, akta sprawy zostały przesłane do Prokuratury skąd nie powróciły, dlatego też Komendant nie posiadał wiedzy a temat ewentualnego podjęcia postępowania, a także nie zlecono mu żadnych czynności do wykonania. Na tej podstawie, jako właściwego do rozpoznania przedmiotowego wniosku uznano Prokuraturę Rejonową.
W skardze Stowarzyszenie zakwestionowało kwalifikację żądanych informacji, jako pozbawione waloru informacji publicznej wskazując, że zostały one wytworzone przez władze publiczne i znajdują się w ich posiadaniu. Postanowienie o umorzeniu dochodzenia stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu u.d.i.p. i jako pismo urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą, posiada walor informacji publicznej. Postanowienie to dotyczy sprawy publicznej, tj. rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie, stanowiąc wyraz poglądu organu w materii danej sprawy. Ma zatem ten sam walor, co wyrok sądu.
W odpowiedzi na skargę Komendant przedstawił przebieg sprawy oraz wskazał, że wnioskodawca występował o konkretne informacje z postępowania przygotowawczego prowadzanego w indywidualnej sprawie, a także informacje z akt tego postępowania, które mogą zawierać informację, która nie stanowi informacji publicznej oraz informacje, która podlega udostępnieniu. W związku z tym przepisów u.d.i.p. nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w odmienny sposób regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszące się do postępowania przygotowawczego. W odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, regulacje te są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do wszystkich, a nie tylko stron postępowania i nie ma do nich zastosowania regulacja u.d.i.p.
Przy czym, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną znajdującą się w aktach sprawy postępowania przygotowawczego, którą udostępnia się zgodnie z przepisami szczególnymi. Skarżący domaga się bowiem konkretnych informacji z akt konkretnego postępowania w indywidualnej sprawie, a nie tylko informacji co do sposobu postępowania z materiałem dowodowym w tej sprawie, czy sposobem i zasadami załatwiania spraw przez dany organ. Dostęp do całości oraz części akt spraw prowadzonych przed organami w indywidualnej sprawie pozostaje natomiast poza regulacją u.d.i.p.
Natomiast bezczynność organu w udzieleniu wnioskodawcy informacji o przekazaniu pisma według właściwości rzeczonej nie miała charakteru intencjonalnego, lecz wynikała z braku wystarczającej staranności działania. Wobec tego nie można organowi przypisać bezczynności, która miałaby charakter rażącego naruszenia prawa tym bardziej, że okres bezczynności nie był znaczny i po wniesieniu skargi organ przesłał skarżącemu stosowne wyjaśnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na podstawie zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (3 § 2 pkt 1) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (3 § 2 pkt 4).
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Komendanta Komisariatu w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku strony skarżącej z dnia 7 sierpnia 2020 r., dotyczącego postanowienia wraz z uzasadnieniem o umorzeniu dochodzenia prowadzonego z urzędu. Tymczasem, jak wynika z dołączonych akt, w sprawie [..] w dniu 28 grudnia 2017 r. zapadło postanowienie, podpisane przez Prokuratora, o odmowie wszczęcia śledztwa we wskazanej sprawie.
Przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu.
Oceniając zatem, czy adresat przedmiotowego wniosku pozostaje w bezczynności w jego rozpatrzeniu należy mieć na uwadze, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlegać winien ocenie z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., które są w posiadaniu tych informacji oraz gdy żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie, nie wszystkie ww. przesłanki zostały spełnione.
Badając pierwszą z nich, podmiotową, przywołać trzeba treść art. 4 ust. 1 u.i.d.p., według którego obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej;
- 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
- 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
- 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
- 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Koszty związane z funkcjonowaniem Policji są pokrywane z budżetu państwa (art. 13 ust. 1 ustawy), a komendant komisariatu Policji jest organem administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1 (art. 6 ustawy). W związku z tym należy stwierdzić, że Komendant Komisariatu był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Przy czym, należy zauważyć, że art. 4 u.d.i.p. nakładając taki obowiązek na wskazane podmioty, wprowadza jeszcze jeden warunek, a mianowicie, aby informacje publiczne były w posiadaniu tego podmiotu. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji więc wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania.
Nie oznacza to jednak, że organ może pozostawić taki wniosek bez odpowiedzi. Przeciwnie, powinien on poinformować wnioskodawcę o tym, że jego zadanie nie może zostać zrealizowane z podaniem przyczyny takiego stanu oraz winien uprawdopodobnić, że nie jest w posiadaniu wnioskodawcach informacji. Takie działania powinny być podjęte w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, przy czym nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p Przy spełnieniu powyższego podmiot zobowiązany zostaje uwolniony od zarzutu bezczynności w sprawie, bowiem nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje.
Następnie jak wynika z akt sprawy, wniosek został skierowany do Komendanta Komisariatu, który prowadził sprawę nr [..], i w której wydano postanowienie, lecz nie takie jak objęte wnioskiem. Zgodnie z art. 305 § 3 zdanie drugie ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r.- Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 2921 r., poz. 534), dalej jako k.p.k., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia śledztwa, postanowienie o odmowie wszczęcia lub o umorzeniu śledztwa wydaje prokurator albo Policja; postanowienie wydane przez Policję zatwierdza prokurator. Tak też było w przypadku przedmiotowego postanowienia, gdyż wprawdzie zostało wydane przez Policję, lecz zatwierdzała je prokuratura, co wymagało przekazania akt. W związku z tym to ten organ, a nie Komenda, do której skierowano wniosek, był w posiadaniu żądanej informacji, o czym poinformowano wnioskodawcę.
Ponadto, zdaniem sądu, w sprawie zaszły okoliczności wyłączające stosowanie reguł dotyczących dostępu do informacji publicznych określonych w u.d.i.p.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym. Uszczegółowienie zakresu pojęcia informacji publicznej nastąpiło w art. 6 u.d.i.p., przy czym zawarty w tym przepisie katalog ma charakter otwarty i stanowi zasadniczo wskazówkę interpretacyjną uwzględnianą przy analizowaniu ad casum charakteru informacji. Co do zasady więc informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Stosownie do treści art. 305 k.p.k. odmowa wszczęcia śledztwa jest jednym z rozstrzygnięć możliwych do podjęcia na skutek uzyskania zawiadomienia o przestępstwie, a zatem jest ono rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.
Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p.- jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Z tego wynika, że w niniejszej sprawie żądanie dotyczy dokumentu znajdującego się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego w sprawie karnej. Zdaniem sądu, tego rodzaju informacje nie mogły jednak podlegać udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., lecz w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego.
Jak stanowi bowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów omawianej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wskazana norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych.
Takimi szczególnymi przepisami są zaś regulacje k.p.k. odnoszące się do zasad, trybu i formy udostępniania akt stronom toczącego się i zakończonego postępowania przygotowawczego. W tym zakresie art. 156 § 5 k.p.k. stanowi bowiem, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie.
Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
W świetle tego, aktualnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że to przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt zarówno w trakcie jak i po zakończeniu postępowania przygotowawczego, wyłączając w tym zakresie stosowanie trybu i formy dostępu określonej w u.d.i.p. Przy czym zastosowanie reguł k.p.k. odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania. Stanowisko to zostało zaprezentowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je aprobuje.
Zdaniem Sądu dostęp do akt postępowania przygotowawczego jest odrębną (autonomiczną) instytucją prawa procesowego, co do której ustawowo określono zakres osób mających możliwość dostępu do tego rodzaju akt. Celem tej regulacji jest przyznanie wyraźnie określonym uczestnikom postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy w związku z realizacją przysługujących im w ramach danego postępowania praw procesowych. Dlatego właśnie przyjęcie, że strona postępowania, której interesów sprawa bezpośrednio dotyczy, uzyskuje dostęp do akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach, niż osoby działające na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej byłoby, jak już wyżej zaznaczono, naruszeniem zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15, dostępny w CBOSA).
Tak więc, zdaniem sadu, kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób, związane z uzyskaniem przez nie informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego lub zakończonego postępowania karnego. Dostęp ten przy tym może dotyczyć zarówno całości akt takiego postępowania, jak i wybranych jego fragmentów, czy konkretnych dokumentów, jak np. postanowienie o wszczęciu czy odmowie wszczęcia śledztwa w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 357/19, dostępny w CBOSA).
Natomiast przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec uregulowanego w k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają zatem "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego, przyjęcie zaś odmiennej interpretacji i udostępnienie skarżącemu żądanych informacji byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia jej "każdemu" w rozumieniu u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 3/15, dostępny w CBOSA).
Mając to na uwadze wskazać trzeba, że konieczność podjęcia działań określonych w u.d.i.p. w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej istnieje po stronie adresata wniosku tylko w sytuacji, gdy w sprawie zastosowanie znajdą przepisy tej ustawy. Taka zaś sytuacja, jak wykazano, nie ma miejsca w rozważanym wypadku. W konsekwencji więc nie sposób skutecznie zarzucać Komendantowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z u.d.i.p., skoro po jego stronie nie istniał prawny obowiązek w tym zakresie.
W tych okolicznościach skargę należało uznać za niezasadną, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł podstawie art. 151 p.p.s.a. o jej oddaleniu.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który przewiduje rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność.