Uzasadnienie
Stowarzyszenie wniosło w dniu 2 marca 2020 r. skargę na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust, 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm). przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosło o: zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a; zasądzenie kosztów postępowania.
Relacjonując przebieg postępowania w sprawie wskazano, że w dniu 12 marca 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP skarżące Stowarzyszenie zawnioskowało o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie cyt. "przesłanie kopii sprawozdania archeologicznego wraz z pozostałą dokumentację załączoną do pisma z dnia 09.01.2020 roku, znak [..]. Przedmiotowa dokumentacja archeologiczna dotyczy inwestycji polegającej na budowie drogi wodnej łączącej [..] z Zatoką ". Do dnia wniesienia skargi w dniu 6 kwietnia 2020 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydal decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Dodano, że jest to już trzecia sytuacja gdzie WKZ nie udziela odpowiedzi w terminie w zakresie wniosku o udzielenie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany przez skarżące Stowarzyszenie w dniu 12 marca 2020 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą organu.
Zaistniały stan siły wyższej istotnie ograniczył możliwość terminowego rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej, co powinno być objęte świadomością skarżącego Stowarzyszenia. Z uwagi na obowiązujący w kraju stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii, funkcjonowanie urzędu zostało istotnie ograniczone, z uwagi na konieczność sprawowania przez wielu pracowników opieki nad małoletnimi dziećmi, a także wprowadzony system pracy zdalnej.
Ostatecznie, ograniczenia w funkcjonowaniu organów administracji publicznej w stanie epidemii i brak faktycznej możliwości terminowego udzielania informacji publicznej, znalazły wyraz w przepisach ustawy z 31 marca 2020 roku o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. W szczególności w art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy wyłączone zostały przepisy o bezczynności organów.
Jednocześnie organ wskazał, że żądana informacja publiczna została wysłana w dniu 15 maja 2020 roku na ESP skarżącego Stowarzyszenia. Przekazanie tej informacji zostało ponowione w dniu 31 grudnia 2020 r. w związku z treścią postanowienia WSA z 22 grudnia 2020 roku w sprawie II SO/Gd 9/20. Zdaniem organu skarga Stowarzyszenia jest niezasadna i wobec udzielenia odpowiedzi na wystosowany wniosek postępowanie przed sądem winno zostać umorzone. Zaistniała krótkotrwała bezczynność organu nie miała bowiem znamion złej woli organu lub celowego ograniczania prawa jednostki do informacji w sprawach publicznych. Była jedynie konsekwencję stanu siły wyższej i ograniczenia funkcjonowania organu w warunkach stanu epidemii.
Jakkolwiek żądana informacja publiczna nie została udostępniona w terminie 14-dniowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże jej udostępnienie w maju 2020 roku nastąpiło z nieznacznym przekroczeniem maksymalnego, dopuszczalnego przez ustawodawcę terminie dwumiesięcznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
W myśl art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ramach tej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).
Skarga na bezczynność organów administracji publicznej służy zwalczaniu braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy czym, przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Co istotne, sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, albowiem jak wskazano, rozpatrywana skarga ma na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
Jeżeli sąd administracyjny uzna skargę na bezczynność za zasadną, to na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Sądowej kontroli poddano w niniejszej sprawie bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako "WKZ") w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej w postaci "przesłanie kopii sprawozdania archeologicznego wraz z pozostałą dokumentacją załączoną do pisma z dnia 09.01.2020 roku, znak [..]. Przedmiotowa dokumentacja archeologiczna dotyczy inwestycji polegającej na budowie drogi wodnej łączącej [..] z Zatoką ".
Wniosek złożono na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej jako "u.d.i.p."), która służy realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa ust. 2 tego przepisu, mówiąc że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.
Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Stwierdzenie bezczynności organu administracji lub innego podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej wymaga spełnienia kumulatywnie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wniosek o udostępnienie takiej informacji kieruje się do podmiotu, który w świetle u.d.i.p. jest zobowiązany do jej udzielenia. Po drugie, wnioskowana informacja musi zaliczać się do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Jak już też wskazano, dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona zaistniała i czy była zawiniona.
Rozważając powyższe kwestie sąd uznał, że niewątpliwie WKZ, jako organ administracji publicznej realizujący zadania na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 782 ze zm.), jak też innych ustaw, w szczególności ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), czy też ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 239 ze zm.), jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. takimi podmiotami są organy władzy publicznej. W związku z tym należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie wniosek został skierowany do organu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.
Sąd nie ma także wątpliwości, że żądania określone we wniosku z dnia 12 marca 2020 r. dotyczą informacji o charakterze informacji publicznej. Nie jest to w sprawie sporne.
Odnosząc się do tej kwestii trzeba zauważyć, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust, 1 ustawy, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach.
Ponadto, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.
Wobec spełnienia przesłanek udostępnienia informacji publicznej WKZ, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., że udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Jeżeli jednak informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy więc do czynienia wtedy, gdy podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Bezczynność ma miejsce również, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Jak już wskazano, przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ, a sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.
W niniejszej sprawie, co jest niesporne, wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony za pośrednictwem platformy ePUAP na elektroniczną skrzynkę podawczą organu w dniu 12 marca 2020 r. Oznacza to, że wniosek powinien zostać rozpoznany w terminie do 26 marca 2020 r., jednakże z akt sprawy wynika, że termin ten upłynął bezskutecznie, a strona otrzymała wnioskowane informacje dopiero w dniu 15 maja 2020 r., po wniesieniu skargi do sądu. Nie ulega zatem wątpliwości, że WKZ nie zachował ustawowego terminu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że skarga na bezczynność jest zasadna.
Fakt, że po wniesieniu skargi, przed wydaniem niniejszego wyroku organ udzielił żądanej informacji publicznej ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Skoro organ przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W takim wypadku zastosowanie ma przepis art. 161 § 1 pkt p.p.s.a. (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, publ. ONSAiWSA 2009/4/63).
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącego przed wydaniem wyroku, odpadła przesłanka nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z 12 marca 2020 r. (pkt 2 sentencji wyroku).
Udostępnienie informacji publicznej przed rozpoznaniem skargi, nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu ww. przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
W ocenie sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Przyczyną uchybienia terminowi udostępnienia informacji był bowiem czas pandemii, zmiana organizacji czasu pracy oraz praca w systemie zdalnym, czego nie można rozpatrywać jako celowego, zamierzonego działania organu i ignorowania przez niego obowiązków ustawowych. Ponadto, po wniesieniu skargi organ zarówno poczynił ustalenia co do przyczyn braku odpowiedzi na wniosek, jak i udzielił tej odpowiedzi i to w zakresie wyczerpującym żądanie Stowarzyszenia, co miało miejsce w dniu 15 maja 2020 r.
W związku z tym, zdaniem sądu, choć zobowiązany podmiot podjął przewidziane prawem czynności dopiero po wniesieniu skargi, to z okoliczności sprawy nie wynika, aby bezczynność organu była wynikiem celowego i niezgodnego z prawem działania, jak również opóźnienie nie było nadmierne i nie przekroczyło 4 miesięcy od wpływu wniosku.
Mając to na uwadze sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 wyroku).
Z tych też przyczyn sąd oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi w maksymalnej przewidzianej przepisami wysokości (pkt 3 wyroku). Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków. W niniejszej sprawie, zdaniem sądu, sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności.
O kosztach postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku), zasądzając od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego Stowarzyszenia zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.