Uzasadnienie
T. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty, polegającą na nierozpatrzeniu, wniesionego drogą elektroniczną, wniosku z dnia 19 stycznia 2015 r., w którym skarżący zwrócił się o udostępnienie, w ramach dostępu do informacji publicznej, umowy dzierżawy z dnia 25 lipca 2009 r. (ze wszystkimi aneksami) dotyczącej szpitala, zawartej ze spółką A. Skarżący twierdzi, że wniosek ten, pomimo ponowienia go w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. i z dnia 16 lutego 2015 r., nie został przez Starostę rozpatrzony.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że wiadomości skarżącego zawierające wniosek o udostepnienie informacji w ramach dostępu do informacji publicznej nie zostały odczytane lub, w natłoku innych reklam i spamów, zostały usunięte. Jednakże, Starosta jest zdania, że udostępnienie treści umowy stanowiłoby naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Według art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola legalności obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia.
Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Starosty w rozpatrzeniu wniosku T. Z. z dnia 19 stycznia 2015 r., w którym skarżący zwrócił się o udostępnienie, w ramach dostępu do informacji publicznej, umowy dzierżawy z dnia 25 lipca 2009 r. (ze wszystkimi aneksami) dotyczącej szpitala, zawartej ze spółką A. Wniosek T. Z. z dnia 19 stycznia 2015 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.).
Na wstępie wyjaśnić należy, z art. 10 ust. 1 tej ustawy wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępnienia na wniosek. Przy czym, forma wniosku jest dowolna, może być pisemna, ustna a także elektroniczna. Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 82/15, LEX nr 1782613). Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie zobowiązanym na gruncie ustawy spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym.
Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 166/12, LEX nr 1274715).
Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika zaś przede wszystkim, że wniosek o udzielenie informacji publicznej może by załatwiony albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy, albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
A zatem bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy.
Oceniając więc, czy Starosta w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2015 r., należało ustalić czy w sprawie wystąpiły podmiotowe oraz przedmiotowe przesłanki określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Przede wszystkim wskazać należy, że Starosta, będący organem administracji publicznej wykonującym zadania publiczne na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy, Dz. U. z 2013 r., poz. 595) jest podmiotem zobowiązany do udzielenia informacji, która spełnia kryterium przedmiotowe informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej.
Ponadto, żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 19 stycznia 2015 r. informacja w postaci umowy dzierżawy z dnia 25 lipca 2009 r. dotyczącej szpitala, stanowiąca informację dotyczącą dysponowania mieniem powiatu, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy informacją publiczną są miedzy innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit c).
Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, https://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono ponadto, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r., sygn. I OSK 916/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niezałatwienie więc przez Starostę wniosku skarżącego w żadnej z wymaganych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej form – świadczy o bezczynności Starosty w rozpoznaniu wniosku T. Z. z dnia 19 stycznia 2015 r. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest bowiem brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu.
Aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia w sposób i formie uregulowanej ustawie o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie, gdyż tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje.
Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Jednocześnie, działając na podstawie art. 149 § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa, uwzględniając argumentację przywołaną w odpowiedzi na skargę. Organ pozostaje bowiem w błędnym przekonaniu, że w przypadku tajemnicy przedsiębiorcy załatwienie sprawy nie wymaga wydania decyzji.
Wobec uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.