Uzasadnienie
M. D. wniósł skargę na bezczynność A w G. W skardze twierdził, że 23 grudnia 2010 r. zwrócił się do B w G. o udostępnienie informacji publicznej szczegółowo opisanej w piśmie z 19 grudnia 2010 r., że A w G., zgodnie z zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 29 listopada 2010 r. jest następcą prawnym tego A, że do obu tych podmiotów stosuje się ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż dysponują majątkiem publicznym oraz że mimo monitu i wezwania do usunięcia naruszenia prawa żądanej informacji publicznej nie udzielono.
Formułując żądanie skargi wniósł o zobowiązanie A w G. do udzielenia informacji publicznej w takim zakresie, jak zostało to sformułowane w piśmie z 19 grudnia 2010 r. Cytując dosłownie w skardze i we wspomnianym piśmie skarżący wniósł o udostępnienie:
"1. Umowy lub porozumienia (albo obu dokumentów jeśli zostały zawarte) zawartych z Instytutem Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu prawdopodobnie 22 lipca 2009 r. a dotyczącej wykonania robót budowlanych w Oddziale Instytutu Pamięci Narodowej w roku,
- 2. Umowy zawartej przez B w G. z Firmą C Sp.j. o wykonanie robót w ramach powyżej określonej inwestycji jako podwykonawca,
- 3. Wszystkich protokółów lub notatek z narad dotyczących realizacji tej inwestycji,
- 4. protokółów odbioru prac częściowych i ostatecznego,
- 5. kopii dziennika budowy."
A w G. w odpowiedzi na skargę, wnosząc o umorzenie postępowania względnie o oddalenie skargi, przyznała, że skarżący pismem z 19 grudnia 2010 r. w dniu 23 grudnia 2010 r. zwrócił się do B w G. o udostępnienie informacji publicznej oraz że skargę poprzedził wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto wskazała, że B zostało w trybie art. 116 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przekształcone w A w G. oraz że postanowieniem z 30 grudnia 2010 r. wpisano ją do Krajowego Rejestru Sądowego.
W związku z tym wskazano, że ze względu na procedurę przekształcania nie miała możliwości rozpoznania wniosku w ustawowym terminie. Jednakże, jak wskazano, pismem z 26 stycznia 2011 r. wyjaśniono, że A w G., jako przedsiębiorca, nie podlega obowiązkowi udostępniania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto, odnośnie do punktów od trzeciego do piątego pisma z 19 grudnia 2010 r. wskazano, że informacje tam określone nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając taką tezę odwołano się do pisma z 26 stycznia 2011 r., w którym w tym zakresie stwierdzono, że protokoły zdawczo-odbiorcze nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że są to dokumenty prywatne wyrażające oświadczenia woli i wiedzy podmiotów obrotu gospodarczego, niezwiązanego bezpośrednio z wykonywaniem władzy publicznej.
Podniesiono też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w razie ustalenia, że żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy informacji publicznej nie wydaje się decyzji o odmowie udostępnienia informacji, lecz informuje pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej.
Wniosek o umorzenie postępowania uzasadniono tym, że pismem z 26 stycznia 2011 r., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność, dokonano czynności, co do której zarzucano bezczynność.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Argument A w G., jakoby obowiązek udostępnienia przez ten podmiot informacji publicznej nie istniał, gdyż jest on przedsiębiorcą, nie jest trafny. W art. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wskazano podmioty, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z częścią wstępną tego przepisu obowiązek taki spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne.
W związku z tym wskazać należy, że A w G. jest, jak wynika z zarządzenia o jej utworzeniu (zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z 29 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia A – Dz.Urz. Ministerstwa Sprawiedliwości nr 13, poz. 156), jednostką sektora finansów publicznych tworzoną w celu realizacji zadań publicznych, o której mowa w art. 23 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), utworzoną na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 ze zm.) poprzez przekształcenie gospodarstw pomocniczych państwowej jednostki budżetowej, mianowicie B w G., D w B., E w P. oraz F we W. Zgodnie z powołanym zarządzeniem w sprawie utworzenia A jej organem założycielskim jest Minister Sprawiedliwości.
Ponadto, co szczególnie istotne z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy, przejmuje ona zadania publiczne wykonywane przez przekształcane gospodarstwa pomocnicze, polegające na prowadzeniu oddziaływań penitencjarnych oraz resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych (§ 4 zarządzenia).
Nie ulega więc wątpliwości, że A w G. wykonuje zadania publiczne, gdyż jest to wprost wskazane w zarządzeniu o jej utworzeniu, a nadto wynika z celu jej istnienia, jako jednostki sektora finansów publicznych, którym jest, co też wprost zapisano w art. 23 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, realizacja zadań publicznych.
Z tych względów A w G., zgodnie z art. 4 ust. 1 zdanie wstępne ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zobowiązana co do zasady do udostępniania informacji publicznej.
Nie ma przy tym znaczenia, że A w G. posiada osobowość prawną (art. 23 ust. 5 ustawy o finansach publicznych) oraz że prowadzi działalność gospodarczą na zasadach racjonalnej gospodarki, samofinansowania i rachunku ekonomicznego, czyli jak przedsiębiorca. Z dalszej części art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w której przykładowo, o czym świadczy zwrot "w szczególności", bliżej określono grupy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, wynika, że tymi podmiotami mogą być także państwowe osoby prawne oraz że kryterium prowadzenia działalności gospodarczej dla obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie ma znaczenia. Podkreślić należy, że fakt prowadzenia działalności gospodarczej, w świetle art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowi podstawy do uznania, że podmiot prowadzący taką działalność nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznej.
Inna natomiast kwestia to ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy, zarówno tego, który ma udostępnić informację publiczną, jak i innego może być podstawą wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Nie może być natomiast podstawą uchylenia się od wydania decyzji.
Przyjmując zatem, że co do zasady A w G. ma obowiązek udostępniania informacji publicznej z uwagi na to, że jest innym niż władza publiczna podmiotem wykonującym zadania publiczne, Sąd rozważał czy konkretne żądania sformułowane przez skarżącego w piśmie z 19 grudnia 2010 r. dotyczą informacji publicznej.
W związku z tym przede wszystkim należy zaznaczyć, że nie ma znaczenia, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej w istocie dotyczy działalności B w G. Zgodnie bowiem z § 5 powołanego już zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia A, podmiot ten przejął także obowiązki gospodarstw pomocniczych, z przekształcenia których powstał.
Dalej należy zauważyć, że informacja określona w piśmie skarżącego z 19 grudnia 2010 r. dotyczy robót budowlanych wykonywanych przez poprzednika prawnego A - B w G. Mając ten fakt na uwadze oraz szeroką definicję informacji publicznej (zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych) należy uznać, że te żądania dotyczyły informacji publicznej, gdyż dotyczyły działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Przypomnieć należy, że zadaniem B w G. było, zaś A w G. jest, jak wynika z § 4 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z 29 listopada 2010 r., prowadzenie oddziaływań penitencjarnych oraz resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności przez organizowanie pracy sprzyjającej zdobywaniu kwalifikacji zawodowych, a więc prowadzenie robót budowlanych przez te podmioty na rzecz innych podmiotów nie było celem samym w sobie, lecz środkiem do wykonywania określonego zadania publicznego. Co do zasady A w G. była więc zobowiązana udostępnić określoną w piśmie z 19 grudnia 2010 r. informację publiczną.
Jednakże określenie informacji publicznej w piśmie z 19 grudnia 2010 r. nie było precyzyjne. Także nadesłane akta sprawy nie pozwalają stwierdzić czy wszystkie określone w piśmie z 19 grudnia 2010 r. dokumenty mają charakter dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym czy stanowią informację publiczną. W końcu, mimo braku takiego zarzutu ze strony A w G., istnieją uzasadnione wątpliwości czy podmiot ten posiada wszystkie określone w tym piśmie dokumenty, co jest o tyle istotne, że zobowiązanym, jak wynika z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiotem do udostępnienia informacji publicznej jest ten podmiot, który te informację posiada.
Bliżej to wyjaśniając należy stwierdzić, że dopóki nie wiadomo co zawierają dokumenty określone w punktach trzecim i czwartym pisma z 19 grudnia 2010 r. i kto je podpisał, dopóty nie można kategorycznie stwierdzić, że nie jest to informacja publiczna. Zgodnie bowiem z powołanym art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Jeżeli zaś chodzi o dziennik budowy, to jako "urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót" (art. 45 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm.) może być co do zasady uznany za informację publiczną, jeżeli dotyczy robót budowlanych związanych z wykonywaniem zadań publicznych. Jednakże z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że dokument ten jest w posiadaniu inwestora, a nie wykonawcy. To kierownik budowy, a więc podmiot powołany przez inwestora, jest zobowiązany prowadzić dziennik budowy (art. 42 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego), zaś po zakończeniu budowy, w związku z czynnościami formalnego zakończenia budowy, przekazuje się go organowi nadzoru budowlanego, który zwraca go następnie inwestorowi (art. 57 ust. 1 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego). To wszystko uzasadnia wątpliwość czy dziennik budowy jest w posiadaniu A w G., skoro, jak wynika z pisma z 19 grudnia 2010 r., jej poprzednik prawny był wykonawcą robót budowlanych, a nie inwestorem.
Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, że A w G. była bezczynna w sprawie załatwienia wniosku skarżącego z 19 grudnia 2010 r. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mimo upływu terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie załatwiono tego wniosku w jeden ze sposobów przewidzianych w tej ustawie i wywiedzionych w drodze wykładni jej przepisów, a więc poprzez udostępnienie informacji publicznej albo poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia albo poprzez poinformowanie o tym, że informacja nie może być udostępniona, gdyż nie stosuje się do niej ustawy o dostępie do informacji publicznej lub z powodu nieposiadania żądanej informacji. Ten ostatni sposób załatwienia wniosku, jak się przyjmuje, musi być przy tym zasadny, to znaczy o braku bezczynności można mówić tylko wtedy, gdy rzeczywiście żądana informacja nie jest informacją publiczną lub jest taką, ale nie jest w posiadaniu podmiotu, do którego się o nią zwrócono.
W przeciwnym razie skarga na bezczynność jest zasadna, co ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż teza o tym, że niektóre dokumenty wskazane w piśmie z 19 grudnia 2010 r. nie zawierają informacji publicznej nie została poparta przekonującą argumentacją.
To mając na uwadze, Sąd uwzględniając skargę na mocy art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał A w G. do załatwienia żądania skarżącego określonego w piśmie z 19 grudnia 2010 r. w jeden z wyżej określonych sposobów, przy czym ostatni ze wskazanych sposobów załatwienia tego wniosku musi być poprzedzony wyjaśnieniem w kontekście art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi lub, że nie są one w posiadaniu A w G. Zaznaczyć też należy, że jeżeli w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powołana zostanie tajemnica przedsiębiorcy, to zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżącemu służyć będzie powództwo do sądu powszechnego, a nie skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 149 § 1 zdanie drugie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozważył czy bezczynność A w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i doszedł do wniosku, że nie, gdyż bez rażącej zwłoki udzielono, co prawda nietrafnej zdaniem Sądu, odpowiedzi na żądanie skarżącego.
Wobec uwzględnienia skargi i wniosku skarżącego, na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od A w G. zwrot kosztów postępowania.