Uzasadnienie
Skarga D. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2022 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza Skarszew o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. Burmistrz odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, które zostało przekazane przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdyńsku wraz z aktami administracyjnymi w dniu 4 października 2022 r.
Następnie, w dniu 20 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu.
W złożonej w dniu 17 lutego 2023 r. (data stempla pocztowego) skardze na bezczynność, skarżąca wniosła o: wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w sprawie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że decyzją z 16 lutego 2023 r., nr SKO Gd/5049/22, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 25 sierpnia 2022 r., skutkiem czego w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Skarszew z 25 sierpnia 2022 r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Sprawa zainicjowana została zaś wnioskiem skarżącej z dnia 24 czerwca 2022 r.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała środki zaskarżenia, stosownie do wynikającego z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wymogu, jako że w dniu 20 stycznia 2023 r. złożyła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie na bezczynność organu
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd miał na uwadze, że bezczynność organu to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Powyższe przepisy stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu administracji w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji w jego sprawie.
Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracji publicznej. Obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw nie dotyczy wobec tego wyłącznie spraw prostych i rutynowych, lecz rozciąga się na takie sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednak nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracji publicznej w drodze czynności pozaprocesowych – materialno-technicznych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022)
Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe obowiązki organu zabezpieczają uprawnienia procesowe stron postępowania umożliwiając im zwalczanie prawnymi środkami sytuacji uchylania się administracji od terminowego rozpoznania sprawy.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącej. Cały tok postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącej potwierdza, że organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji wpłynęło do Kolegium w dniu 4 listopada 2022 r., a zatem - stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. - organ powinien był załatwić sprawę zainicjowaną tym odwołaniem w ciągu miesiąca, tj. do dnia 4 listopada 2022 r. Tymczasem, po zrejestrowaniu sprawy z odwołania skarżącej, po jego wpływie do Kolegium, pod numerem SKO GD/5049/22, nie zostały podjęte żadne czynności procesowe, w tym czynności wyjaśniające, które uzasadniałyby niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu odwołania.
Dopiero po ponad czterech miesiącach od otrzymania odwołania, w dniu 16 lutego 2023 r. Kolegium wydało decyzję w sprawie. Z akt administracyjnych organu odwoławczego wynika, że ani po wpływie odwołania, ani też po wpływie ponaglenia, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Wskazuje to, że rozpoznanie odwołania skarżącej nie wymagało w rzeczywistości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a Kolegium orzekało wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym dotychczas w sprawie, dokonując wyłącznie jego ponownej oceny. Stwierdzić zatem należy, że załatwienie niniejszej sprawy mogło i powinno było nastąpić w ustawowym terminie jednego miesiąca przewidzianym dla postępowania odwoławczego.
Podkreślić przy tym należy, że organ nie zastosował z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.
Jednocześnie, decyzją z 16 marca 2023 r., wysłaną 28 lutego 2023 r. i doręczoną skarżącej w dniu 8 marca 2023 r., a więc już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie, podejmując decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Z tego też względu postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia sprawy z odwołania wniesionego przez skarżącą.
Wobec powyższego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącej, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Jednakże, załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju spraw.
Kierując się zatem wymogiem z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność Kolegium w rozpatrzeniu odwołania skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł o na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).