Uzasadnienie
Skarga T. T. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 15 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci jego akt osobowych wraz z możliwością wykonywania fotokopii.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 20 listopada 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji poinformował skarżącego, że akta osobowe funkcjonariuszy Policji jako całość nie stanowią informacji publicznej ponieważ jest to zbiór różnego rodzaju informacji, które stanowią informację publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. Tym samym, brak jest podstaw do udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie, Komendant wskazał, że kwestia dostępu do akt osobowych Policji została uregulowana w zarządzeniu nr 678 Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. KGP z 2005 r., nr 11, poz. 71 ze zm.).
W piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się natomiast do Komendanta Wojewódzkiego Policji o udostępnienie poprzez przesłanie na adres jego pełnomocnika fotokopii informacji mających charakter informacji publicznej znajdujących się w jego aktach osobowych w postaci: 1) notatki służbowej z dnia 10 listopada 2017 r. sporządzonej przez Z. K. oraz 2) notatki z dnia 21 listopada 2017 r. sporządzonej przez podinsp. D. S. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. Komendant poinformował skarżącego, że dokumenty, o których udostępnienie wnosi są związane tylko i wyłącznie ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Policji i w związku z tym nie można przypisać im waloru informacji publicznych.
Tym samym, nie może ona zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo, Komendant ponownie wskazał, że kwestia dostępu do akt osobowych Policji została uregulowana w powołanym wyżej zarządzeniu nr 678 Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r.
W dniu 5 marca 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wniosku z dnia 15 listopada 2018 r., zarzucając organowi naruszenie art. 35 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewydanie w terminie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej.
Podnosząc przedstawione zarzuty, skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 26 listopada 2018 r. skonkretyzował swój wniosek z dnia 15 listopada 2018 r. wskazując, że wniosek ten nie dotyczył całych akt osobowych skarżącego a jedynie dwóch konkretnych notatek. Skarżący jest przy tym zdania, że wskazane przez niego konkretne dokumenty stanowią informację publiczną. Z kolei, wskazywany przez Komendanta dostęp do akt osobowych funkcjonariusza Policji na podstawie zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r., nr 678, jest niepełny.
Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania w określonym terminie niezbędnej czynności oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując, że zarzuty skargi są niezasadne. Wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 26 listopada 2018 r. był oddzielnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Dodatkowo podkreślił, że nie wydał w niniejszej sprawie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bowiem wniosek skarżącego nie obejmował żądania udzielania informacji publicznej. Ponownie wskazał, że skarżący ma dostęp do akt osobowych na podstawie zarządzenia nr 678 Komendanta Głównego Policji.
Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga T. T. nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest bowiem podstaw do uznania, że organ pozostaje bezczynny w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r.
Z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1380 ze zm.) wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy). Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej).
Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315).
Z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika przy tym, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.
1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Dlatego też, z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej będziemy mieć do czynienia wtedy, gdy organ ten nie załatwi wniosku w terminie i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie nie podejmuje czynności w celu terminowego i kompleksowego załatwienia takiego wniosku.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że Komendant Wojewódzki Policji, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Komendant jest zaś podmiotem wykonującym zadania publiczne.
W ocenie Sądu z akt niniejszej sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji załatwił wniosek skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie i w formie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Przedmiotem niniejszego postępowania była wyłącznie sprawa dotycząca wniosku skarżącego o udostepnienie informacji publicznej z dnia 15 listopada 2018 r.
Zauważyć bowiem na wstępie należy, że zarzucana przez skarżącego we wniesionej do Sądu skardze bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji dotyczy wyłącznie wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r., na co konkretnie wskazuje treść skargi.
Skarżący, jak wynika to z przedstawionych przez strony okoliczności, złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji faktycznie dwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej - pierwszy wniosek z dnia 15 listopada 2018 r. i drugi wniosek z dnia 26 listopada 2018 r. Wniosek z dnia 26 listopada 2018 r. nie stanowił przy tym uzupełnienia wniosku z dnia 15 listopada 2018 r., jako że nie wynika to z jego treści. Poza tym zawiera on żądanie udostępnienia innej przedmiotowo informacji niż wniosek z dnia 15 listopada 2018 r. Z kolei, żądanie wniosku z dnia 15 listopada 2018 r. było konkretnie i precyzyjnie sformułowane. Skarga wniesiona przez skarżącego nie zarzuca bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 26 listopada 2018 r. a wyłączne wniosku z dnia 15 listopada 2018 r., na co również zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę.
Wniosek o udzielenie informacji publicznej niewątpliwie może mieć dowolną postać, o ile zaś wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, pozwalające na określenie przedmiotu i zakresu żądania. Z regulacji art. 10 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiot zobowiązany związany jest treścią wniosku. Podmiot ten nie jest upoważniony do modyfikacji wniosku. Rolą wnioskodawcy jest tak sformułować wniosek, by pozwalał na odczytanie zgodne z jego intencjami. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób, nie wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) informacji.
Podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełnienia podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12, Lex nr 1339627). Natomiast, żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe nie stanowi wniosku o udostepnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świcie, Warszawa 2014, s. 447).
We wniosku z dnia 15 listopada 2018 r. skarżący domagał się zaś od Komendanta Wojewódzkiego Policji udostępnienia jego akt osobowych.
Sąd podziela przy tym stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji, który w piśmie z dnia 20 listopada 2018 r. wskazał, że akta osobowe funkcjonariuszy Policji jako całość nie stanowią informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskodawca ma tym samym prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji. Dlatego też, akta osobowe, jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 59/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl) żądanie udostępnienia akt sprawy jako zbioru materiałów prowadzonego postępowania nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Nie można uznać bowiem, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania. Żądanie udostępnienia akt sprawy, jako całości, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca.
Nadto, prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Akta i składające się na nie dokumenty są nośnikiem wielu różnorodnych informacji, w tym także takich, którym można przypisać cechę publicznych. Sam charakter akt, składających się z różnego rodzaju dokumentów, stanowiących źródło wielu różnorodnych informacji, w większości niemających charakteru publicznych i wymagających ograniczenia dostępności, przemawia za słusznością stanowiska, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje uprawnienia polegającego na dostępie do akt (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 714/09; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2662/12 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Słusznie zatem, w ocenie Sądu, uznał Komendant Wojewódzki Policji, że żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 15 listopada 2018 r. nie mogło zostać potraktowane jako żądanie udostępnienia informacji publicznej.
Z uwagi na powyższe, stwierdzić należy, że Komendant Wojewódzki Policji informując skarżącego w piśmie z dnia 20 listopada 2018 r., że żądana przez niego we wniosku z dnia 15 listopada 2018 r. informacja nie stanowi informacji publicznej uczynił zadość wymogom określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź została udzielona bowiem w terminie określonym w art. 13 usta. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, przybrała ona odpowiednią formę. Odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej stanowić bowiem powinna czynność materialno – techniczną. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej wydanie decyzji odmownej jest zbędne wystarczy samo pismo informacyjne (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji niedopuszczalna jest forma decyzji odmawiającej udzielania informacji publicznej, gdyż decyzja odmowna może zostać wydana tylko wtedy, gdy sama ustawa znajduje zastosowanie (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 257). Zatem w sytuacji, gdy organ dojdzie do przekonania, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, powinien pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę wyjaśniając mu powody, dla których uznał, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania. I dokładnie tak postąpił organ w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r. Co więcej, organ wyjaśnił skarżącemu, że dostęp do akt osobowych Policji reguluje zarządzenie nr 678 Komendanta Głównego Policji z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie zasad prowadzenia przez przełożonych dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem służbowym policjantów oraz sposobu prowadzenia akt osobowych (Dz. Urz. KGP z 2005 r., nr 11, poz. 71 ze zm.). To zaś powoduje, że nie zachodzi bezczynność w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r.
Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, o czym orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.