Uzasadnienie
M. P. w dniu 5 lutego 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność sędziego-komisarza postępowania upadłościowego prowadzonego wobec A., domagając się zobowiązania organu do rozpoznania odwołania z dnia 25 listopada 2020 r. od decyzji syndyka masy upadłości z dnia 9 listopada 2020 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od doręczenia wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania odwołania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego wskazał, że sędzia-komisarz sprawuje nadzór nad czynnościami syndyka, jednak nie jest on organem administracji publicznej wyższego stopnia wobec syndyka w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu, a także, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto, w myśl § 2 sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Jednakże przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę
- 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
- 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
- 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
- 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;
- 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Postanowienie w tej sprawie może zostać wydane na posiedzeniu niejawnym (§ 4).
Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).
W niniejszej sprawie należy jednak uwzględnić, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej określonej we wniosku z 21 października 2020 r., który został złożony na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwaną dalej u.d.i.p. Kluczową kwestią jest natomiast możliwość stosowania do organu, którego bezczynność skarżący zwalcza przepisów ww. ustawy.
Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2), a także podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).
W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do syndyka masy upadłości Spółki A., jednakże w ocenie sądu syndyk nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji, podjęte przez niego działania związane z załatwieniem takiego wniosku nie podlegają zaskarżeniu na zasadach przewidzianych w tej ustawie, a złożenie takiego środka przez wnioskodawcę nie tworzyło po stronie sędziego-komisarza obowiązku jego załatwienia, gdyż również on w tym wypadku nie był podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p.
Stosownie do treści art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 1228 ze zm., dalej jako prawo upadłościowe), syndyka powołuje się w razie ogłoszenia upadłości, przy czym zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 6 tej ustawy wyznaczenie syndyka następuje w postanowieniu o ogłoszeniu upadłości. Syndyk masy upadłości jest więc powoływany orzeczeniem sąd, jednakże nie powoduje to powstania relacji podległości służbowej, a syndyk nie staje się pracownikiem sądu. Co równie istotne, funkcję syndyka może pełnić osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i licencję doradcy restrukturyzacyjnego, jak również spółka handlowa, której wspólnicy ponoszący odpowiedzialność za zobowiązania spółki bez ograniczenia całym swoim majątkiem albo członkowie zarządu reprezentujący spółkę posiadają licencję doradcy restrukturyzacyjnego (art. 157 ust. 1 i 2).
Powołanie syndyka ma ten skutek, że z chwilą wydania postanowienia syndyk ma prawo i obowiązek wykonywania zadań powierzonych mu przez ustawę, które w sposób ogólny określa art. 173 prawa upadłościowego. Zgodnie z tym przepisem syndyk niezwłocznie obejmuje majątek upadłego, zarządza nim, zabezpiecza go przed zniszczeniem, uszkodzeniem lub zabraniem przez osoby postronne oraz przystępuje do jego likwidacji. Zatem podstawowym zadaniem syndyka jest zarządzanie majątkiem masy upadłości oraz jego likwidacja w upadłości likwidacyjnej, a czynności dotyczących masy upadłości syndyk dokonuje na rachunek upadłego, ale w imieniu własnym (art. 160 ust. 1). Syndyk podejmuje też czynności wykraczające poza zakres zarządu majątkiem upadłego, jak sporządzenie listy wierzytelności (art. 244), sporządzenie i złożenie sędziemu-komisarzowi planu podziału funduszów masy upadłości (art. 347 ust. 1).
Ponadto syndyk dokonuje również czynności procesowych dotyczących funkcjonowania rady wierzycieli oraz zgromadzenia wierzycieli, zawiadamia o ogłoszeniu upadłości wierzycieli i instytucje, a po ukończeniu postępowania upadłościowego składa wniosek o wykreślenie upadłego z Krajowego Rejestru Sądowego.
Mając to na uwadze, a więc sposób powołania syndyka i jego zadania, sąd uznał, że syndyk masy upadłości, do którego skierowano przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych przez ustawodawcę do rozpoznania takiego wniosku zgodnie z zasadami u.d.i.p. Wskazać należy, że art. 10 ust. 1 Konstytucji RP wśród władz publicznych wyróżnia władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Władza ta jest sprawowana przez podmioty wymienione w ust. 2 tego przepisu, tj.: Sejm, Senat, Prezydenta RP i Radę Ministrów oraz sądy i trybunały. W skład władzy publicznej wchodzą tez organy wymienione w Rozdziale IX Konstytucji RP - organy kontroli państwowej i ochrony prawa (Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji), a także wiele innych podmiotów działających na podstawie ustaw szczególnych, w tym m.in. Rzecznik Praw Dziecka, czy też Rzecznik Praw Pacjenta.
Za organ władzy publicznej w ramach samorządu terytorialnego uznać też należy jednostki tego samorządu, tzn. gminę, powiat i samorząd województwa, a ponadto urzędy obsługujące te organy, do których należy zaliczyć wszystkie jednostki organizacyjne, zajmujące się zadaniami publicznymi. Będą to na pewno urzędy administracji rządowej oraz jednostek samorządów terytorialnych, w tym np. powiatowej administracji zespolonej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Syndyk masy upadłości nie zalicza się jednak do żadnej z tych grup.
Nie jest także podmiotem reprezentującym państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, ani podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5). Brak jest także podstaw do kwalifikowania syndyków jako podmiotów reprezentujących zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (art. 4 ust. 1 pkt 3). Jego zadania wyraźnie określają przepisy prawa upadłościowego i w ramach tych zadań nie mieści się taka reprezentacja, o jakiej mowa ww. przepisach u.d.i.p.
Wreszcie, syndyk masy upadłości nie jest organem samorządu gospodarczego lub zawodowego, jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Przy czym, należy zwrócić uwagę, że oceny co do statusu syndyka na gruncie u.d.i.p. nie zmienia fakt, że według prawa karnego syndyk jest uznawany za funkcjonariusza publicznego (art. 115 § 13 pkt 2 Kodeksu karnego).
W konsekwencji także sędzia-komisarz nie był podmiotem zobowiązanym do załatwienia wniosku skarżącego w trybie u.d.i.p. w wyniku zakwestionowania przez wnioskodawcę odpowiedzi udzielonej mu przez syndyka, gdyż na gruncie tej ustawy jedynym uprawnionym do udostępniania informacji publicznej jest Prezes Sądu, jako organ władzy publicznej.
W związku z tym, pismo z dnia 9 listopada 2020 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego, nie podlegało regułom dotyczącym załatwiania spraw związanych z udostępnieniem informacji publicznej, w szczególności nie było decyzją administracyjną, do którego zastosowanie ma art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. Nie przysługiwało więc od tego pisma odwołanie czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, które przenosiłoby kompetencję orzeczniczą na inny organ, w tym wypadku sędziego-komisarza.
Skoro zatem w rozważanym wypadku zakres podmiotowy wniosku nie został spełniony, tj. adresat żądania wnioskodawcy nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia, co w dalszej kolejności wyłączało także kompetencje skarżonego sędziego-komisarza, okoliczność ta powoduje, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Sąd jest bowiem władny do badania legalności działań lub zaniechań z zakresu informacji publicznej wówczas, gdy dana sprawa może być rozpoznana na podstawie u.d.i.p., a jest to już wyłączone, gdy adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym. Z taką sytuacją, jak wykazano, mamy miejsce w niniejszej sprawie. Kwestią drugorzędną jest zatem charakter żądanej informacji jako informacji publicznej, chociaż zdaniem sądu domaganie się wydania odpisów opinii prawnych służących ustaleniu sposobu wyliczenia zgłoszonych w upadłości wierzytelności nie ma takiego waloru dla upadłego, będącego też uczestnikiem postępowania upadłościowego.
Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.