Uzasadnienie
L. R., J. R. i M. W. 25 lipca 2013 r. wnieśli skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania ich wniosku z 18 stycznia 2011 r. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w niższej wysokości. Skarżący wskazali, że akta sprawy zostały przesłane do organu odwoławczego wraz z pismem z dnia 17 lutego 2011 r.. Do dnia wniesienia niniejszej skargi SKO nie wyznaczyło stosownie do art. 79 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminu rozprawy. Pełnomocnik skarżących wskazał, ze w jego przekonaniu warunkiem skuteczności niniejszej skargi jest pozostawanie przez Kolegium w bezczynności, bowiem w postępowaniu przed tym organem nie przysługują stronie żadne środki zaskarżenia do zwalczania bezczynności organu na drodze administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie podnosząc, że strona skarżąca nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia oraz pominęła tryb wniesienia skargi za pośrednictwem organu. Na marginesie organ wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawach aktualizacji opłaty rocznej wydawane przez Kolegium nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Oznacza to, że właściwość sądów jest również wyłączona w przedmiocie skargi na bezczynność SKO w rozpoznaniu wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego lub przewlekłości postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przed dokonaniem oceny merytorycznej skargi Sąd bada, czy spełnia ona wymogi formalne, czy została opłacona i czy można nadać jej prawidłowy bieg.
W pierwszej kolejności Sąd powziął wątpliwość czy niniejsza skarga może zostać poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę wyraził pogląd, że przedmiot sprawy, jakim jest aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, pozostaje poza kontrolą sądów administracyjnych i oznacza to, że także bezczynność czy przewlekłość postępowania Kolegium w podjęciu rozstrzygnięcia wyłączona jest z kognicji sądów administracyjnych.
Sądowi z urzędu znana była okoliczność, że w sprawie sygn. akt I OSK 1283/13 skład orzekający postanowił na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "czy w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) dopuszczalna jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)?".
W przedmiotowej sprawie Sąd postanowił zawiesić rozpoznanie skargi do czasu podjęcia przez skład siedmiu sędziów NSA uchwały w przedmiocie przedstawionego pytania.
Uchwała została podjęta w dniu 25 listopada 2013 r. Teza tej uchwały brzmi "w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP".
Postanowieniem z 4 grudnia 2013 r. postępowanie sądowoadministracyjne zostało podjęte. Akceptując w pełni pogląd wyrażony w przywołanej uchwale I OPS 12/13 wskazać należy, że sprawa bezczynności i przewlekłości postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wniosku skarżących o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest uzasadniona w niższej wysokości podlega kognicji sądu administracyjnego.
Jednakże kwestią warunkującą rozpoznanie niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie czy skarżący winni byli wyczerpać tryb zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Pełnomocnik skarżących prezentuje pogląd, że skarżącym żaden środek administracyjny pozwalający zwalczać bezczynność organu nie przysługiwał, natomiast Kolegium twierdzi, że skarżący winni byli wyczerpać środki zaskarżenia warunkujące jej dopuszczalność oraz wnieść skargę za pośrednictwem organu.
Co do pierwszego argumentu rację należy przyznać Kolegium. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponieważ w stosunku do SKO nie ma organu wyższego stopnia (art. 17 k.p.a.), przed złożeniem skargi na bezczynność tego organu konieczne jest wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa.
Zarówno z treści skargi, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że strona skarżąca przed wniesieniem skargi nie wezwała Samorządowego Kolegium Odwoławczego do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nierozpatrzeniu w terminie przekazanego do tego organu wniosku. Zatem wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, o jakim mowa wyżej nie został spełniony, co czyni wniesioną skargę niedopuszczalną.
Odnosząc się do trybu wniesienia skargi bezpośrednio do Sądu to przywołać należy treść art. 54 p.p.s.a., z którego wynika pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego składa się zatem za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Wynikająca z art. 54 § 1 p.p.s.a., zasada wnoszenia skargi za pośrednictwem organu administracji publicznej oznacza, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, Sąd ten winien przekazać ją właściwemu organowi. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, decyduje wówczas data nadania skargi przez sąd (który w tym wypadku zastępuje działanie skarżącego) do właściwego organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OZ 303/11, opubl. w Lex nr 1081207, postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1221/11, opubl. w Lex nr 1149135).
Natomiast w odniesieniu do skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego przepisy nie ustanawiają terminu do wniesienia skargi po wystosowaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zatem wniesieni skargi bezpośrednio do sądu powoduje jedynie wydłużenie postępowania, gdyż sąd zobowiązany jest przesłać taką skargę do organu. Z pewnością jednak w takiej sytuacji żadne negatywne skutki dla strony nie występują.
Zaznaczyć jeszcze należy, że strona skarżąca po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa będzie mogła skutecznie domagać się przed sądem stwierdzenia bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skargę odrzucił.
Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu.