Uzasadnienie
Skarga Z. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 lipca 2021 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Stary Targ o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wójt odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdyńsku decyzją z dnia 21 grudnia 2021 r. a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 27 stycznia 2022 r. Wójt ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia.
Również i ta decyzja został uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdyńsku decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. i sprawa ponownie została przekazana do rozpatrzenia przez organ I instancji.
Wójt po raz kolejny odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia decyzją z dnia 5 września 2022 r.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, które zostało przekazane przez organ I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdyńsku wraz z aktami administracyjnymi w dniu 20 września 2022 r.
Następnie, pismem z dnia 3 stycznia 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność organu.
W złożonej w dniu 13 lutego 2023 r. (data stempla pocztowego) skardze na bezczynność, skarżący wniósł o: wyznaczenie organowi terminu do wydania decyzji w sprawie; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że decyzją z 1 marca 2023 r., nr SKO Gd/4917/22, uchyliło decyzję organu I instancji z 5 września 2022 r. i przyznało skarżącemu wnioskowane świadczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności (zgodności z prawem). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy Stary Targ z 5 września 2022 r. odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną. Sprawa zainicjowana została zaś wnioskiem skarżącego z dnia 29 lipca 2021 r. złożonym w dniu 30 lipca 2021 r.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia, stosownie do wynikającego z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. wymogu, jako że w dniu 20 stycznia 2023 r. złożył w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie na bezczynność organu
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, Sąd miał na uwadze, że bezczynność organu to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Powyższe przepisy stanowią zasadniczy wyraz dążenia ustawodawcy do ochrony praw jednostki oczekującej od organu administracji publicznej konkretyzacji swoich praw lub obowiązków wynikających z norm prawa administracyjnego. Każda bezczynność czy przewlekłość właściwego organu administracji w sprawie dotyczącej jednostki uniemożliwia konkretyzację tych praw lub obowiązków, godząc tym samym w usprawiedliwioną normatywnie ekspektatywę obywatela szybkiego działania organów administracji w jego sprawie.
Zgodnie bowiem z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art. 77 § 4 k.p.a. nie wymagają dowodu oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracji publicznej. Obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw nie dotyczy wobec tego wyłącznie spraw prostych i rutynowych, lecz rozciąga się na takie sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednak nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracji publicznej w drodze czynności pozaprocesowych – materialno-technicznych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis/el. 2022)
Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe obowiązki organu zabezpieczają uprawnienia procesowe stron postępowania umożliwiając im zwalczanie prawnymi środkami sytuacji uchylania się administracji od terminowego rozpoznania sprawy.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania skarżącego. Cały tok postępowania zainicjowanego odwołaniem skarżącego potwierdza, że organ pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z akt sprawy, odwołanie skarżącego od decyzji organu I instancji wpłynęło do Kolegium w dniu 20 września 2022 r., a zatem - stosownie do treści art. 35 § 3 k.p.a. - organ powinien był załatwić sprawę zainicjowaną tym odwołaniem w ciągu miesiąca, tj. do dnia 20 października 2022 r. Tymczasem, po zrejestrowaniu sprawy z odwołania skarżącego, po jego wpływie do Kolegium, pod numerem SKO GD/4917/22, nie zostały podjęte żadne czynności procesowe, w tym czynności wyjaśniające, które uzasadniałyby niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu odwołania.
Dopiero po ponad pięciu miesiącach od otrzymania odwołania, w dniu 1 marca 2023 r. Kolegium wydało decyzję w sprawie. Z akt administracyjnych organu odwoławczego wynika, że ani po wpływie odwołania, ani też po wpływie ponaglenia, organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Wskazuje to, że rozpoznanie odwołania skarżącej nie wymagało w rzeczywistości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a Kolegium orzekało wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym dotychczas w sprawie, dokonując wyłącznie jego ponownej oceny. Stwierdzić zatem należy, że załatwienie niniejszej sprawy mogło i powinno było nastąpić w ustawowym terminie jednego miesiąca przewidzianym dla postępowania odwoławczego.
Podkreślić przy tym należy, że organ nie zastosował z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia.
Jednocześnie, decyzją z 1 marca 2023 r. wydaną już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie, podejmując decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Z tego też względu postępowanie sądowe dotyczące zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia sprawy z odwołania wniesionego przez skarżącą.
Wobec powyższego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącego, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.
Jednakże, załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu z podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju spraw.
Kierując się zatem wymogiem z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność Kolegium w rozpatrzeniu odwołania skarżącej miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. Ocena charakteru zaistniałej bezczynności organu nie jest wyłącznie wynikiem prostego zestawienia terminu wpływu odwołania do Kolegium i zakończenia zainicjowanego nim postępowania poprzez wydanie decyzji merytorycznej w dniu 1 marca 2023 r., ale również uwzględnienia całokształtu okoliczności przedmiotowej sprawy i postępowania organu. W tym zakresie Sad miał na uwadze, że było to kolejne rozpatrzenie - po raz trzeci - odwołania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z 2021 r. To zaś uzasadniało rozpatrzenie niniejszej sprawy w pierwszej kolejności. Tymczasem niewątpliwie ustawowy, miesięczny termin na rozpoznanie odwołania został w niniejszej sprawie kilkukrotnie przekroczony przez organ, stanowiąc ewidentne naruszenie normy z art. 35 § 3 k.p.a. Wystąpiła zatem sytuacja, w której bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, nieusprawiedliwiony specyfiką tej indywidualnej sprawy.
Opisana wyżej postawa organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania. Podważa ona również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu odwołania skarżącego organ powinien był dążyć do zakończenia postępowanie bez przekraczania ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie, tym bardziej, że zwłoka organu w wydaniu rozstrzygnięcia nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy ani w zgromadzonym materiale dowodowym. Oceny tej nie zmienia fakt, że ostatecznie wniosek skarżącego został pozytywnie załatwiony przez Kolegium.
W tych okolicznościach, uwzględniając niedotrzymanie ustawowych terminów na załatwienie sprawy, której przedmiot wymaga szczególnej staranności i szybkości organu w działaniu, zlekceważenie obowiązku informacyjnego wobec skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, charakter sprawy z zakresu pomocy społecznej oraz całkowity brak merytorycznych i procesowych przeszkód w jej terminowym rozpoznaniu, Sąd przyznał skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumę pieniężną, o czym orzeczono w pkt sentencji 3 wyroku. Sąd uznał, że suma pieniężna w wysokości 500 zł stanowić będzie adekwatną rekompensatę za negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. III SAB/Wr 1224/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wysokość przyznanej sumy pieniężnej spełnia kryterium przewidziane w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznając skarżącemu sumę pieniężną uznał, że spełniać ona będzie również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości.
O kosztach postępowania Sąd orzekł o na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, albowiem przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).