Uzasadnienie
M. A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w sprawie uchybienia terminu do wniesienia odwołania dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarga ta wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 14 marca 2022 r., doręczoną skarżącej w dniu 22 marca 2022 r., Prezydent Miasta Gdyni odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem. W decyzji zawarto pouczenie o prawie do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w terminie 14 dni od daty jej doręczenia.
W dniu 23 marca 2022 r., za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej skarżąca przesłała do Kolegium odwołanie od decyzji organu I instancji.
Pismem z dnia 28 marca 2022 r. Kolegium poinformowało skarżącą o treści art. 63 k.p.a. a także o tym, że odwołanie skarżącej wniesione do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej pozostawiło bez rozpoznania.
W dniu 7 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła za pośrednictwem Poczty Polskiej odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 14 marca 2022 r.
Kolegium, pismem doręczonym skarżącej w dniu 25 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 15 zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wyznaczyło skarżącej termin 30 dni od dnia otrzymania pisma na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 marca 2022 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w dniu 26 kwietnia 2022 r. skarżąca złożyła wniosek, w którym zwróciła się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji.
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/2452/22, Kolegium odmówiło skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 14 marca 2022 r.
Następnie, postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r., nr SKO Gd 2103/22, Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania.
Na oba postanowienia skarżąca wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 585/22, uchylił postanowienie Kolegium z dnia 22 czerwca 2022 r. a wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 584/22, uchylił postanowienie Kolegium z dnia 23 czerwca 2022 r. Wydane wyroki stały się prawomocne dnia 31 stycznia 2023 r.
Akta administracyjne wraz z odpisami prawomocnych wyroków wydanych w obu sprawach zwrócone zostały do Kolegium w dniu 20 lutego 2023 r.
W dniu 8 lutego 2023 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłość Kolegium w rozpoznaniu jej odwołania, podkreślając, że pismami z dnia: 27 grudnia 2022 r., 1 stycznia 2023 r. i 18 stycznia 2023 r. wystąpiła do Kolegium o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. Wskazała przy tym, że w piśmie z dnia 3 lutego 2023 r. uzyskała od Kolegium informację, że jej sprawy zostały zarejestrowane i są w trakcie rozpoznawania a po rozmowie telefonicznej w dniu 7 lutego 2023 r. uzyskała informację, że jej sprawy zostały dopiero zarejestrowane do rozpatrzenia ale brak jest konkretnego terminu rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 584/22 zostały zwrócone do organu w dniu 20 lutego 2023 r. a więc już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2023 r. skarżąca wniosła o przyznanie jej od Kolegium odszkodowania pieniężnego z tytułu zadośćuczynienia za niewykonanie wyroku.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej nie wykazała, aby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 marca 2022 r.
Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy bowiem rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia bądź do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 i 3 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy skarżąca bez wątpienia ten wymóg formalny dopełniła, wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w pismach z dnia 27 grudnia 2022 r., 1 stycznia 2023 r. i 18 stycznia 2023 r. ponaglenie.
Przystępując zatem do merytorycznej oceny zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wyjaśnić należy, że w obowiązujących przepisach zostały przewidziane dwa stany zaniechania organów administracji odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) znowelizowano art. 37 § 1 k.p.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Należy przy tym podkreślić, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja strony postępowania i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasady rządzące tym postępowaniem mające za zadanie wyrównać relacje między organem a stronami postępowania, w szczególności zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną w art. 8 k.p.a. Pogłębieniu zaufania obywateli do organów państwa służy zaś m.in. zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1).
Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę polskiego terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Przepisy szczególne mogą określać inne terminy rozpoznania sprawy (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia bezczynności/przewlekłości organu administracji dokonywana jest przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi (zob. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 4162/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W postępowaniu przed sądem, wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym.
W ocenie zaś Sądu, na dzień wniesienia przez skarżącą skargi w niniejszej sprawie, Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie uchybienia przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 marca 2022 r.
Niewątpliwie, skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 14 marca 2022 r. w piśmie z dnia 7 kwietnia 2022 r. i postanowieniem z dnia 23 czerwca 2022 r. Kolegium stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 584/22, uchylił to postanowienia.
Jednakże, zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Stosownie bowiem do treści art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności.
Z akt sprawy wynika zaś, że akta sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 584/22 zwrócone zostały do Kolegium w dniu 20 lutego 2023 r.
Tym samym, w dniu wniesienia przez skarżącą skargi w niniejszej sprawie, tj. w dniu 8 lutego 2023 r., Kolegium nie było jeszcze w posiadaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i nie rozpoczął jeszcze dla Kolegium biec termin do załatwienia sprawy.
W tym czasie, Kolegium, jak wskazało w piśmie skierowanym do skarżącej z dnia 3 lutego 2023 r., niewątpliwie było już w posiadaniu wydanego wyroku, jako że wyrok uwzględniający skargę przesyłany jest wszystkim stronom postępowania ale nie był to wyrok prawomocny, od daty doręczenia którego zaczyna biec organowi termin do załatwienia sprawy.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zarzut przewlekłości postępowania jest bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.