Uzasadnienie
A. wniosła skargę na bezczynność oraz przewlekłość Burmistrza Miasta w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na działce [...], obręb [..] w R. Skarżąca podała, że 29 kwietnia 2021 r. do Burmistrza Miasta wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] w R. Po otrzymaniu wniosku organ miał obowiązek wszcząć postępowanie oraz wydać stosowną decyzję w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego tj. "bez zbędnej zwłoki". Mimo to przez ponad miesiąc nie podjęto żadnych czynności w sprawie do momentu, kiedy Spółka złożyła dodatkowe pisma w dniu 26 maja 2021 r.
Podkreśliła skarżąca, że już na chwilę uzupełnienia wniosku nie było żadnych przeciwskazań do wydania decyzji w sprawie. Z dokumentacji wynika, że Spółka nie została poinformowana o przyczynach braku podejmowania czynności w sprawie oraz braku wydania decyzji. Swoją przewlekłością oraz bezczynnością organ doprowadził do sytuacji, w której wniosek złożony w maju 2021 r. strona obowiązana była zmienić po upływie czterech miesięcy tj. we wrześniu. Dokumenty złożone przez Spółkę były kompletne oraz nie wymagały na tym etapie żadnych dodatkowych wyjaśnień. Pozostawiając sprawę bez rozpatrzenia, po ponad dwumiesięcznym okresie oczekiwania przez stronę na decyzję, organ przystąpił do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po nieuzasadnionym merytorycznie przedłużaniu zakończenia postępowania organ wydał postanowienie o jego zawieszeniu, co w ocenie skarżącej było działaniem wadliwym i stanowi kolejny wyraz celowego opóźniania całego postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Jak wskazał sam organ, wyłącznie wstępne analizy sposobu zagospodarowania terenu wskazywać mogą, że plany dla działki [..] mogą być odmienne od wnioskowanej inwestycji. Oczywistym jest, że gdyby organ nie dopuścił się przewlekłości oraz bezczynności już od momentu złożenia wniosku przez stronę - decyzja zostałaby wydana z uwagi na brak przesłanek do odmowy lub zawieszenia postępowania. Analiza zdarzeń, które miały miejsce w tym postępowaniu jasno wskazują, że poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego Burmistrz dopuścił się przewlekłości i bezczynności, co w konsekwencji doprowadziło do zbędnego, niecelowego i nieuzasadnionego zawieszenia postępowania, do którego w przypadku zakończenia postępowania w ustawowych terminach by nie doszło. Powyższe działania organu wskazują w sposób oczywisty na zaniechanie prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli.
Nie można mówić o bezstronności oraz równym traktowaniu w sytuacji, kiedy dopuszcza się naruszenia ogólnych, podstawowych zasad postępowania i doprowadza do nierozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony kierując się wyłącznie własnymi korzyściami.
W niniejszej sprawie złożono do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie, na które wydano postanowienie dnia 10 stycznia 2022 r. o sygn. akt [..]. W przywołanym postanowieniu orzekając o braku bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania Kolegium powołało się przede wszystkim na fakt zawieszenia postępowania. Zdaniem skarżącej nie sposób uznać jednak słuszności powyższego postanowienia i uzasadnienia za słuszne, gdyż przewlekłość i bezczynność istniała jeszcze przed zawieszeniem postępowania. Organ bowiem od maja 2021 r. do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. 3 grudnia 2021 r. nie podejmował w należytym tempie czynności zmierzających do zakończenia postępowania, a ponadto prowadził postępowanie dłużej niż było to niezbędne do jej wyjaśnienia.
Tym samym to poprzez opieszałość organu doszło do sytuacji, w której wydane zostało postanowienie o zawieszeniu z uwagi na podjęte przez Radę Miejską uchwały. Gdyby zaś Burmistrz nie dopuścił się przewlekłości i bezczynności, przedmiotowa sprawa zakończona byłaby zanim Rada podjęła sporne uchwały, a tym samym nie doszłoby do zawieszenia postępowania i utrudniania skarżącej realizacji procesu budowlanego. Tym samym analiza uzasadnienia postanowienia [...] wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało dogłębnego badania stanu faktycznego całego postępowania administracyjnego, o którym mowa i jednocześnie błędnie uznało, że fakt zawieszenia postępowania niweluje uprzednią bezczynność oraz przewlekłość Burmistrza.
Dodał organ, że skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na postanowienie Burmistrza Miasta z 3 grudnia 2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania, które do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zostało rozstrzygnięte. Nastąpiło to dopiero 3 lutego 2022 r..
Faktem jest, że organ przez blisko 8 miesięcy nie załatwił sprawy, która nie wymagała szczególnego postępowania dowodowego, ani też przeprowadzania nadmiernych ilości czynności, aż wreszcie czekając na działania Rady Miejskiej zawiesił postępowanie. Tym samym, gdyby sprawa została załatwiona w ustawowym terminie, decyzja o warunkach zabudowy winna zostać wydana wiele miesięcy przed podjęciem uchwały przez Radę Miejską, zaś wnioskodawca mógłby kontynuować swoje działania inwestycyjne. Postępowanie organu jest zdaniem skarżącej wyrazem lekceważenia prawa, jak również narusza prawa skarżącej, stąd spółka wniosła również o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10 000,00 zł podkreślając, że przewlekłość oraz bezczynność postępowania miało nadal charakter celowy i uniemożliwiło jej realizacje zamierzonych celów budowlanych.
Mając na względzie powyższe, jak również czas trwania postępowania skarżąca wniosła o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, względnie zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy, nie później jednak niż w terminie miesiąca od zakończenia niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego oraz zwrotu akt organowi, co w ocenie skarżącej jest terminem odpowiednim dla załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Opisując przebieg postępowania w sprawie organ podał, że A., w dniu 29 kwietnia 2021 r. wystąpiła z wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [..] (obręb [..]) w R. Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze, wniosek nie był kompletny - brakowało warunków technicznych przyłącza do sieci energetycznej dla sześciu projektowanych budynków (przedłożone organowi warunki techniczne przyłączenia do sieci energetycznej wydane przez gestora sieci B. w dniu 23 marca 2021 roku dotyczyło wyłącznie jednego budynku), warunków technicznych przyłącza do sieci gazowe (mimo iż we wniosku wskazano, iż zamierzona inwestycja zaopatrzona będzie w gaz z sieci gazowej), brakowało również warunków przyłącza do sieci wodociągowej (mimo iż we wniosku wskazano, iż zamierzona inwestycja będzie zaopatrzona w wodę z wodociągu miejskiego).
O powyższych brakach strona była wielokrotnie informowana w rozmowach z urzędnikiem odpowiedzialnym za prowadzenie postępowania, mimo braku formalnego sporządzenia wezwania do uzupełnienia wniosku na piśmie. Strona zadeklarowała, iż dostarczy brakujące dokumenty, wobec czego organ nie formułował pisemnego wezwania do uzupełnienia wniosku.
Wniosek został uzupełniony w dniu 26 maja 2021 r. o wstępne zapewnienie przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i gazowej.
Dnia 1 czerwca 2021r. zostało przygotowane zlecenie wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy do podpisu przez Burmistrza i Skarbnika Urzędu Miasta, które zostało doręczone zleceniobiorcy dnia 16 czerwca 2021 r. Termin wykonania zlecenia został ustalony na 30 dni od dnia przekazania dokumentacji tj. do dnia 16 lipca 2021 r.
W dniu 16 czerwca 2021 r. wszczęto postępowanie w sprawie, o czym powiadomiono strony.
Projekt decyzji został przesłany przez zleceniobiorcę za pomocą poczty elektronicznej w dniu 13 sierpnia 2021 r. Był to projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, o czym w dniu 23 sierpnia 2021 r. poinformowano strony.
W dniu 9 września 2021 r. wnioskodawca przedłożył pismo od C. odmawiające wydania warunków przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej. Konieczna była zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy w części dotyczącej zamierzonego sposobu zaopatrzenia nieruchomości w wodę. Dopiero w dniu 24 września 2021 r. wnioskodawca dokonał zmiany wniosku w tym zakresie.
W dniu 2 grudnia 2021 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XL/403/2021 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [..]. Uchwała intencyjna obejmuje swoim zakresem m.in. działkę nr [..]. Wstępne analizy dotyczące istniejącego sposobu zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką nr [..] wskazują że ustalenia planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne od wnioskowanej inwestycji. Konieczne było ponowne zlecenie opracowania projektu decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, wobec czego organ podjął szereg czynności faktycznych, zmierzających do ustalenia zleceniobiorcy, który podjąłby się opracowania projektu decyzji w możliwie krótkim czasie.
W związku z podjęciem powyższej uchwały, postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. zawieszono postępowanie administracyjne do dnia 24 czerwca 2022 r., w celu zapobieżenia wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnej z opracowywanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o czym powiadomiono strony. Postanowienie zostało zaskarżone w dniu 15 grudnia 2021 r. i zażalenie Skarżącej zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Równolegle z wniesionym zażaleniem skarżąca spółka wniosła w dniu 8 grudnia 2021 r. ponaglenie na przewlekłość Burmistrza Miasta w przedmiotowej sprawie, które zgodnie z kompetencją zostało przekazane wraz z aktami sprawy do SKO.
Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekło, iż Burmistrz Miasta nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W dniu 27 stycznia 2022 r. skarżąca wniosła przedmiotową skargę. W toku terminu do przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy, tj. w dniu 10 lutego 2022 r. wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 3 lutego 2022 r. orzekające o uchyleniu postanowienia Burmistrza Miasta w przedmiocie zawieszenia postępowania. Co istotne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze pierwotną datę wniesienia wniosku, tj. 24 kwietnia 2021 roku, uznało, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania do dnia 24 czerwca 2022 roku, albowiem byłby to okres dłuższy, aniżeli przewiduje art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Analizując powyższy stan faktyczny w ocenie Burmistrza Miasta nie doszło do przewlekłości postępowania ani do bezczynności organu. Zauważyć należy, że dopiero z dniem 24 września 2021 r. skarżąca uzupełniła ostatecznie wniosek. Niniejsza sprawa nie należy do kategorii spraw, w których decyzja może zostać wydana niezwłocznie lub postępowanie może zostać zakończone w terminie 1 miesiąca, jak to wskazuje skarżąca. Organ musi bowiem zlecić wykonanie projektu decyzji podmiotowi zewnętrznemu, posiadającemu odpowiednie uprawnienia. Nadto decyzja podlega uzgodnieniom. Tym samym terminem właściwym, dla załatwienia sprawy, jest termin 2-miesięczny, o którym, mowa w art. 35 k.p.a.
Zważywszy na fakt, że termin 2 miesięcy, licząc od dnia ostatecznego uzupełnienia wniosku przez stronę, upłynął 24 listopada, zaś w dniu 2 grudnia zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania, nie sposób się zgodzić z twierdzeniami strony, jakoby ewentualna przewlekłość postępowania bądź bezczynność organu miała nastąpić z rażącym naruszeniem prawa, a stronie z tego tytułu miałoby przysługiwać odszkodowanie w jakiekolwiek kwocie.
Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, iż doszło do przewlekłości postępowania wskazał organ, iż ewentualnie przewlekłość taka mogła zaistnieć wyłącznie w okresie pomiędzy 24 listopada 2021 r., a 3 grudnia, tj. w okresie pomiędzy upływem terminu, o którym mowa w art. 35 k.p.a., a terminem zawieszenia postępowania.
W tym stanie rzeczy żądanie przyznania odszkodowania w wysokości 10.000 zł jest żądaniem rażąco niewspółmiernym do ewentualnego stopnia przewlekłości i wygórowanym. Podkreślono, że to z uwagi na złożenie niekompletnego wniosku (tj. niezawierającego właściwych warunków technicznych przyłączenia do sieci gazowej, energetycznej oraz wodociągowej) nie mogła zostać wydana decyzja zgodna z wnioskiem strony, co znalazło swój wyraz w postaci projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w kształcie zgodnym z wnioskiem.
Podkreślenia wymaga również fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło, iż organ nie dopuścił się przewlekłości postępowania ani bezczynności, wskazując, iż przewlekłość postępowania definiowana jest jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej, niż to niezbędne dla załatwienia sprawy". Mimo iż postępowanie było prowadzone z przekroczeniem terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a., nie można - wobec podejmowania przez organ na bieżąco czynności zmierzających do załatwienia sprawy - mówić o stanie, w którym postępowanie prowadzone było dłużej, niż wymaga tego wyjaśnienie sprawy i wydanie merytorycznej decyzji.
Odnosząc się natomiast do żądania ustalenia istnienia uprawnienia, wskazać należy, iż żądanie to jest niezasadne z uwagi na charakter sprawy, w każdym zaś razie jest przedwczesne. Wskazać bowiem należy, że o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia, zgodnie z art. 149 § 1b p.p.s.a., Sąd może orzec wyłącznie w przypadku, gdy pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.
Na zakończenie wskazał organ, że mimo konieczności przekazania akt sprawy Sądowi, mając na względzie słuszny interes strony, organ - bazując na aktach zastępczych - podjął czynności zmierzającego do uzyskania projektu decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna.
W skardze tej skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z jej wniosku z 27 kwietnia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] w R. Bezsporne jest, że wniesiona skarga spełniała wymogi formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie. Przed wniesieniem skargi skarżąca wyczerpała bowiem przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżąca wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniem na niezałatwienie przez Burmistrza sprawy z jej wniosku w terminie a Kolegium postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. uznało to ponaglenie za nieuzasadnione. Zgodnie przy tym z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli wniesionej skargi, Sąd wyjaśnia na wstępie, że zarzucane w skardze bezczynność i przewlekłości postępowania, są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2).
Wskazać bowiem należy, że naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a., stanowi, iż organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie przy tym z treścią art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej.
Jednocześnie, w myśl art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na https://orzeczenia.nsa.gov.pl), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.).
W każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16). Gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., mamy do czynienia z bezczynnością organu (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 306/16). Bezczynność, jest zaś stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 2348/21).
Przy tym, dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy.
Z kolei, przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny, nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/13). Przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle powinna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego, czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (zob. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Decyzja, która z form nieterminowego załatwienia sprawy miała miejsce w danej sprawie, należy do sądu rozpoznającego skargę (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wa 457/15, z aprobująca glosą J. Chmielewskiego, OSP 2017, nr 7-8, poz. 69). Sąd rozstrzyga zatem, która z tych form występuje w sprawie: bezczynność bądź przewlekłe postępowanie.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, uznać należy, że Burmistrz Miasta na dzień wniesienia skargi (tj. 28 stycznia 2022 r.) w przedmiotowej sprawie nie pozostawał w istocie bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącej z 27 kwietnia 2021 r. Stan bezczynności nie istniał w okresie od wydania postanowienia o zawieszeniu postepowania w dniu 3 grudnia 2021 r. do dnia 3 lutego 2022 r. kiedy to Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło to postanowienie. Natomiast na datę wydania niniejszego wyroku – po uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania przez organ odwoławczy - organ już pozostawał w bezczynności stąd też w pkt 1 (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)wyroku zobowiązano Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt. Termin ten jest, w ocenie Sądu, wystarczający, mając na uwadze stan sprawy, dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadzone czynności i zebrany materiał dowodowy.
Oceniając zarzut przewlekłego prowadzenia podstępowania przez organ doszedł Sąd do wniosku, że jest on uzasadniony. Należy bowiem wskazać, że od wpływu wniosku do organu I instancji (29 kwietnia 2021r.) do podjęcia pierwszej czynności w sprawie, to jest zlecenia wykonania projektu decyzji w sprawie (jej doręczenie nastąpiło w dniu 16 czerwca 2021 r., a termin realizacji ustalono na 16 lipca 2021 r.), upłynął ponad miesiąc co nie może zostać zaakceptowane. Utrzymywanie przez organ kontaktu telefonicznego czy też prowadzenie rozmów w siedzibie ze skarżącą i oczekiwanie na uzupełnienie przez nią wniosku nie może stanowić o zachowaniu standardów prowadzenia postępowania administracyjnego. Czynności, do podejmowania których organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany wynikają wprost z przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego, a co najistotniejsze, ich podejmowanie winno znaleźć odzwierciedlenie w materiale aktowym.
Tymczasem w aktach brak jest wezwania organu do uzupełnienia wniosku o dostrzeżone braki. Tym samym uzupełnienie wniosku przez skarżąca dopiero 24 września 2021 r. nie tłumaczy nieefektywnego działania organu. Bez wątpienia organ naruszył także art. 36 Kpa poprzez niedochowanie w miesięcznym terminie obowiązku informacyjnego, o którym mowa w ww. przepisie. Na żadnym etapie postępowania organ nie zrealizował tego obowiązku. Dostrzec też należy wadliwość stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, gdzie wedle organu "żaden przepis prawa nie nakłada na organ obowiązku informowania strony, iż sprawa zostanie rozpoznana w terminie 2 miesięcy, zamiast jednego". Po pierwsze terminy rozpoznania każdej sprawy są statuowane przepisem art. 35 Kpa:
§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
§ 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
§ 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
§ 3a. Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania.
§ 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a.
Podstawowym terminem rozpatrzenia sprawy jest jej załatwienie bez zbędnej zwłoki. Następnym terminem jest miesiąc, a ostatecznym dwa miesiące o ile jest to sprawa szczególnie skomplikowana.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ przekroczył - określone w art. 35 Kpa - terminy do załatwienia sprawy nie informując o tym strony oraz nie wskazując nowego terminu załatwienia sprawy. Czynności podejmowane przez organ były nieefektywne, spowodowały one, że postępowania trwa znacznie dłużej niż wymaga tego wyjaśnienie sprawy, zgromadzenie materiału dowodowego i wydanie rozstrzygnięcia.
Pierwsze zawiadomienie o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa i wyznaczenie terminu jej załatwienia na dzień 29 kwietnia 2022 r. zostało wydane już po wniesieniu skargi w dniu 28 lutego 2022 r.
W niniejszej sprawie Burmistrz nie poczynił zadość obowiązkom informacyjnym wobec wnioskodawcy poza zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z 16 czerwca 2021 r. Zauważyć jednakże należy, że pismo to nie może być uznane za czynność procesową organu, zmierzającą do załatwienia sprawy. Był to jedynie akt wynikający z wymogów zawartych w przepisie art. 61 § 4 Kpa. Pomiędzy dniem wniesienia wniosku tj. 29 kwietnia 2021 r. a dniem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania 3 grudnia 2021 r. organ pozostawał w przewlekłości, nie podejmował jakichkolwiek efektywnych czynności, które zmierzałyby do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Zaniechał także ustawowych obowiązków informowania strony statuowanych przepisem art. 36 Kpa. Takie działanie organu nie może zostać uznane za procedowanie sprawy, albowiem nie stanowi dążenia do jej załatwienia.
Sąd, analizując daty i zakres czynności organu, stwierdził zatem, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 Kpa, a nowy termin zgodnie z art. 36 § Kpa wskazany nie został. Tym samym, uwzględniając daty i charakter podejmowanych czynności, Sąd stwierdził, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 Kpa i naruszył art. 35 Kpa. Przekroczenia terminów określonych w Kpa nie mogą ekskulpować powołane przez organ okoliczności skomplikowania sprawy.
Reasumując, zdaniem Sądu, organ dopuścił się w niniejszej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez niedostateczną częstotliwość podejmowania czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy oraz przez opieszałość w podejmowanych czynnościach, co uzasadniało rozstrzygnięcie jak w pkt 2 wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednak nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1802/19).
W okolicznościach sprawy za takie rażące naruszenie prawa będzie można uznać nieuzasadnione niezakończenie przez organ postępowania w terminie 1 miesiąca od zwrotu organowi akt - opisanym w pkt I niniejszego wyroku. Organ winien dołożyć wszelkich możliwych starań do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne tak szybko, jak to możliwe.
W tej sytuacji, z tych samych powodów, Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco–represyjnych, zatem Sąd nie orzekł o wymierzeniu, w omówionych wyżej okolicznościach sprawy, organowi grzywny i przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił (art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt 3 wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), koszt zastępstwa radcy prawnego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a..