Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2014 r. K. G. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego z żądaniem udostępnienia mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) informacji dotyczącej sędziów tego Sądu z podaniem ich imion, nazwisk, dat urodzenia i miejscowości zamieszkania "z rozbiciem na poszczególne wydziały".
W odpowiedzi Prezes Sądu Rejonowego poinformował, że imienna lista sędziów jest dostępna na stronie internetowej Sądu, zaś informacje odnoszące się do dat urodzenia i miejscowości zamieszkania stanowią dane prywatne sędziów i nie mają związku z pełnioną funkcją, a w związku z tym nie mogą być udostępnione.
W powyższych okolicznościach K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 9 sierpnia 2014 r. W ocenie skarżącego Prezes Sądu naruszył przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie wskutek przyjęcia, że data urodzenia i miejscowość zamieszkania sędziego nie stanowią informacji publicznej. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy poprzez ich niezastosowanie, mimo że objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną. Zdaniem skarżącego informacja o dacie urodzenia sędziego (dniu, miesiącu i roku tego zdarzenia) jest informacją mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, gdyż określa cezurę czasową pełnienia funkcji sędziego i jest nierozerwalnie związana z tą funkcją.
Również dane o miejscowościach zamieszkania sędziów sądów powszechnych stanowią informację publiczną z uwagi na treść art. 95 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133). Skarżący wyjaśnił, że informacje dotyczące miejscowości zamieszkania sędziów są niezbędne dla ustalenia, którzy z nich zamieszkują w miejscu pełnienia służby, a którzy poza nią i w jakiej odległości od sądu a następnie określenia skali wydatków z budżetu państwa na pokrycie kosztów dojazdów sędziów. Wskazał, że informacje o dacie urodzenia sędziego i miejscowości jego zamieszkania nie podlegają wynikającemu z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ograniczeniu w udostępnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że data urodzenia danego sędziego oraz miejsce jego zamieszkania podane łącznie z jego imieniem i nazwiskiem nie są sprawami publicznymi lecz wyłącznie prywatnymi, które podlegają ochronie jako dane osobowe zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Zbiór informacji, o które wnosił skarżący wykracza poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, a po wtóre w żądanej przez skarżącego postaci informacje te przekreślałyby istotę ochrony prawa sędziego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy ustawodawca doprecyzował pojęcie informacji publicznej, poprzez utworzenie katalogu otwartego, w którym wymieniono rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną zasadę prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
Z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy wynika, że informacją publiczną jest informacja odnosząca się do organu władzy publicznej oraz osoby sprawującej w nim funkcję.
Artykuł 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że sądy i trybunały sprawują władzę sądowniczą. Zgodnie zaś z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w Rzeczpospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Sądy, jako organy władzy sądowniczej wydające wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, wykonują zadania w imieniu państwa, którego funkcję realizują. Są to więc organy państwowe powołane do rozpatrywania i rozstrzygania sporów prawnych w imieniu państwa. Sędziowie zaś, jako funkcjonariusze publiczni sprawują w nich funkcję publiczną polegającą na orzekaniu w sprawach należących do właściwości tych sądów na zasadach niezawisłości i bezstronności. Z powyższego wynika, że informacje odnoszące się do sądu jako organu władzy oraz sędziów sprawujących w nim funkcje należą do kategorii informacji publicznych.
Podkreślenia wymaga, że wprawdzie w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewidziano ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to, jak wynika z tego przepisu, nie odnosi się do osób pełniących funkcje publiczne, co oznacza, że w przypadku takich osób udostępnieniu podlegają również informacje kwalifikowane jako prywatne czy osobiste. Jedynym warunkiem ich udostępnienia jest natomiast ich związek z wykonywaną funkcją. Artykuł 5 ust. 2 stanowi bowiem, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy", z tym że "ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".
Z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznych, informacji odnoszących się do osób pełniących funkcje publiczne w ogóle nie można kwalifikować jako objętych ochroną ze względu na prywatność, lecz należy je rozróżniać na te, które mają związek z pełnioną funkcją i te, które takiego związku nie mają. Te pierwsze, mające związek z funkcją, zawsze mają charakter publiczny i odmowy ich udostępnienia nie można ograniczać "ze względu na prywatność", o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Te drugie nie mające związku z funkcją nie mają charakteru informacji publicznych. W stosunku do osób pełniących funkcje publiczne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączona jest zatem ochrona prywatności, o ile danej informacji można przypisać związek z funkcją. Zdaniem Sądu, taki związek występuje wówczas gdy pewne informacje dotyczą faktów i zdarzeń z życia prywatnego, a które odnoszą się do funkcjonowania danej osoby w organie władzy publicznej.
W kontekście rozważanej sprawy zasadne wydaje się odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., K 17/05, którego przedmiotem oceny była regulacja art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., normująca dostęp do informacji publicznej i jednocześnie ograniczająca prawo do ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji. W uzasadnieniu tego wyroku podniesiono, że "sfera chronionej prywatności pozostaje niejednokrotnie w związku z informacjami odnoszącymi się do działalności organów publicznych. Wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi ono istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie. Uznaje się w konsekwencji, że prywatność osób pełniących funkcje publiczne, pozostając pod ochroną gwarancji konwencyjnych (zwłaszcza art. 8 europejskiej Konwencji), może podlegać ograniczeniom, które co do zasady znajdować mogą usprawiedliwienie ze względu na wartość, jaką jest jawność i dostępność informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych w państwie demokratycznym.
Wartość ta związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne. Osoby wykonujące takie funkcje z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności niż w wypadku innych osób." Wskazano również, że w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne ochrona sfery ich życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym tak zwanym "usprawiedliwionym zainteresowaniem publicznym". Zastrzeżono jednocześnie, że niewątpliwie istnieją takie informacje (dane), które również w wypadku osób publicznych nie będą się mieściły w ramach zakresu przedmiotowego sfery prawa do informacji.
Trybunał stwierdził m.in., że "orzecznictwo, z pełnym poparciem doktryny, co najmniej od początku lat dziewięćdziesiątych przyjmuje zróżnicowany standard (zakres) ochrony prywatności w zależności od tego, czy zakres udostępnianej informacji dotyczy osoby publicznej czy też innego podmiotu. W pierwszym wypadku – w odniesieniu do osoby publicznej – zakres dopuszczalnej ingerencji w sferę prywatności jest ujmowany znacznie szerzej. Kontratypem bezprawności naruszenia jest w wypadku osób publicznych silnie podkreślany interes ogólny nakierowany na zapewnienie przejrzystości działań wszystkich osób sprawujących funkcje publiczne." Zaznaczył jednocześnie, że "w odniesieniu do osób publicznych poszerzenie sfery dostępności nie oznacza wyłączenia ochrony sfery życia prywatnego. Wkroczenie w sferę prywatności tych osób musi być więc zawsze uzasadnione istotnymi racjami interesu publicznego i pozostawać w związku z wykonywaną działalnością publiczną (...)".
W dalszej części uzasadnienia wyroku, Trybunał – określając zakres prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne – zaznaczył, że: "Po pierwsze, informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Po drugie, muszą to być zawsze informacje mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Po trzecie, nie mogą to być informacje – co do swej natury i zakresu – przekreślające sens (istotę) ochrony prawa do życia prywatnego." W konkluzji Trybunał stwierdził, że: "Dane osobowe należące do sfery życia prywatnego osób wykonujących funkcję publiczną w strukturach władzy publicznej, o ile pozostają w związku z pełnioną funkcją, należą w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji do treści analizowanego prawa konstytucyjnego. Regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy o dostępie do informacji nie narusza też granic koniecznych ograniczeń zawartych w art. 61 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji ze względu na chronioną prywatność osób wykonujących funkcję publiczną (art. 47 Konstytucji). Wykładnia i stosowanie tego przepisu musi jednak uwzględniać wyjątkowy charakter regulacji’.
Wobec powyższego należało uznać, że wiek sędziego, który zgodnie z przepisami art. 61 § 1 pkt 5 oraz 69 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 4270) stanowi jedną z kilku przesłanek objęcia stanowiska sędziego sądu rejonowego (art. 61 § 1 pkt 5) oraz decyduje o przejściu w stan spoczynku (art.
- 69) jest informacją publiczną. Data urodzenia, która ten wiek determinuje, pozostaje bowiem w ścisłym związku z wykonywaniem funkcji sędziego, warunkami jej powierzenia i wykonywania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, że wiek sędziego (data urodzenia) stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostepnieniu w trybie w/w ustawy (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2872/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2012 r., II SAB/Wa 51/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 września 2012 r., II SA/Wa 1002/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 72/14 orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Na uwagę zasługuje zwłaszcza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. w sprawie I OSK 2872, który odnosił się do możliwości udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji o datach urodzenia sędziów Sądu Najwyższego. Wobec tego, że wyrok ten jest publikowany nie ma powodu do przytaczania przedstawionej w nim szczegółowej argumentacji. Należy jedynie zwrócić uwagę, że w wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny analizował też dokładnie wzajemną relację między ustawą o dostępie do informacji publicznej a ustawą o ochronie danych osobowych i doszedł do wniosku, że żądanie podania dat urodzenia sędziów mieści się w kategorii informacji publicznej.
W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko wyrażone w jednym z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 listopada 2014 r. w sprawie II SAB/Op 67/14, odnoszącym się również do wniosku skarżącego, że o ile wiek sędziego może stanowić informację publiczną, to już data urodzenia takiej informacji nie stanowi. Skoro data urodzenia determinuje wiek, to niewątpliwie ma związek z wykonywaną funkcją publiczną, bo przesądza o możliwości jej sprawowania. Dodatkowo należy zauważyć, że w przywołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem żądania było właśnie wskazanie dokładnych dat urodzenia sędziów Sądu Najwyższego.
Zdaniem Sądu, w kategorii informacji publicznej nie mieści się natomiast informacja o miejscowości zamieszkania sędziego. Taka informacja nie pozostaje bowiem w jakimkolwiek związku z wykonywaną funkcją. Zgodnie z art. 95 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych: sędzia powinien mieszkać w miejscowości będącej siedzibą sądu, w którym pełni służbę (§ 1); prezes sądu okręgowego w stosunku do sędziego sądu rejonowego oraz sędziego sądu okręgowego, prezes sądu apelacyjnego w stosunku do sędziego tego sądu, a Minister Sprawiedliwości w stosunku do prezesa sądu okręgowego i prezesa sądu apelacyjnego, w uzasadnionych przypadkach, może wyrazić zgodę na zamieszkanie sędziego w innej miejscowości (§ 2). W razie uzyskania zgody, o której mowa w § 2, sędziemu przysługuje zwrot kosztów przejazdu z miejsca zamieszkania do siedziby sądu, ustalonych na zasadach obowiązujących przy ustalaniu wysokości należności przysługujących pracownikom z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju.
Zwrot kosztów jednak nie przysługuje, jeżeli zmiana miejsca służbowego nastąpiła w wyniku orzeczenia kary dyscyplinarnej wymienionej w art. 109 § 1 pkt 4 oraz orzeczenia sądu dyscyplinarnego o przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe ze względu na powagę stanowiska (§ 3).
Z przywołanych przepisów wynika, że informacją publiczną może być wyłącznie informacja o skali wydatków, jakie Skarb Państwa ponosi w związku ze zwrotem kosztów dojazdów sędziów do siedzib sądów, a nie informacja o miejscowościach zamieszkania sędziów. Informacja o miejscowości zamieszkania sędziego, co istotne, to informacja o miejscowości zamieszkania także jego bliskich. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. o sygnaturze K 17/05 (część 5.3.5) akcentował, że nawet uzasadniona ingerencja w sferę życia prywatnego osoby publicznej, pełniącej funkcję publiczną nie może prowadzić do naruszenia prawa do prywatności osób trzecich, w tym członków jej rodziny. W tej części uzasadnienia Trybunał odwołał się także do innego swojego wyroku z dnia 13 lipca 2004, sygn. akt K 20/03. Zagrożenie bezpieczeństwa osoby sędziego i członków jego rodziny może bardziej wpływać na komfort pełnienia obowiązków, aniżeli uciążliwości związane z dojazdami do siedziby Sądu, tak akcentowane przez skarżącego dla uzasadnienia jego żądania.
Zauważyć ponadto należy, że uciążliwość dojazdu do siedziby sądu i związana z tym kwestia miejscowości zamieszkania nie zawsze są miarodajne. Bywa, że dojazd na odległość kilkudziesięciu kilometrów między miejscem zamieszkania a siedzibą sądu w małych miejscowościach, trwa krócej niż przejazd z przedmieść dużego miasta do położonej w jego centrum siedziby Sądu. Ustawowa zasada zamieszkiwania w miejscowości będącej siedzibą Sądu mająca w założeniu zlikwidować niedogodności związane z dojazdem i wydatki budżetowe, nie jest żadnym wystarczającym ani usprawiedliwionym argumentem do przyjęcia, że art. 95 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi podstawę do uznania miejscowości zamieszkania sędziego za informację publiczną.
Na marginesie podnieść należy, że w sytuacji, gdy skarżący żąda udostępnienia wskazanej powyżej informacji uzasadniając wniosek w sposób, z którego wynika, że informacja ta ma służyć ustaleniu wysokości wydatków z budżetu państwa ponoszonych na pokrycie kosztów dojazdu sędziów do miejscowości będącej siedzibą sądu, w którym pełnią służbę, to winien wystąpić z wnioskiem o udzielenie mu informacji o wysokości wydatków ponoszonych na ten cel, bez konieczności udzielenia informacji mogących skutkować naruszeniem prawa do prywatności członków rodziny sędziego - osób trzecich.
Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym również przyjęto, że informacja o miejscowości zamieszkania sędziego, analogicznie jak jego wiek (data urodzenia), jest informacją publiczną (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 345/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Po 149/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 118/14, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 115/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 764/14, wyrok WSA w Warszawie z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 606/14 i II SAB/Wa 590/14 oraz II SAB/Wa 589/14), to jednak w ocenie Sądu poglądu tego w odniesieniu do żądania podania miejscowości zamieszkania nie można zaakceptować. Dla wykonywania funkcji sędziego nie ma żadnego znaczenia okoliczność w jakiej miejscowości sędzia zamieszkuje, czy w miejscowości X czy Y. Informacja w tym przedmiocie pozostaje bez jakiegokolwiek związku z pełnioną funkcją i z tego względu nie może być kwalifikowana jako publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)- określanej dalej jako "p.p.s.a." – uwzględnił skargę na bezczynność jedynie częściowo w odniesieniu do żądania wskazania dat urodzenia sędziów. W pozostałym zakresie orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 151 w/w ustawy.
Bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego w odniesieniu jedynie do części wniosku nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Żądanie skarżącego nie zostało przez organ władzy sądowniczej zignorowane, a rodzaj żądanej informacji i możliwość różnej interpretacji przepisów usprawiedliwiały ostrożność działania.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od Prezesa Sądu Rejonowego na rzecz skarżącego K. G. kwotę 357 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) oraz kwotę 17 zł poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.