Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez H. K. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie dotyczącej legalności zabudowy działki nr [...] położonej w Ł. gmina K..
Przebieg sprawy administracyjnej jest następujący:
Pismem z dnia 25 września 2006 r. skarżąca wraz z innymi zainteresowanymi osobami wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dokonanie kontroli legalności zabudowy na sąsiadujących działkach należących do T. i M. S. oraz J. S. – P. i P. P.. Wskazała, że istniejący stan zabudowy na nieruchomości obejmujący budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, kurniki różni się od tego jaki wynika z udzielonych pozwoleń na budowę.
Organ w dniu 10 listopada 2006 r. dokonał kontroli stanu zabudowy na działkach [...] (działki powstałe z podziału działki [...]). Na sporządzonym szkicu oznaczył numerami łącznie 8 następujących obiektów: 1 budynek mieszkalny, 2 budynek gospodarczo – garażowy, 3 parterowa murowana przybudówka, 4 wiata konstrukcji drewnianej, 5 wiata konstrukcji drewnianej, 6 budynek gospodarczy – kurnik, 7 wiata konstrukcji drewnianej, 8 budynek gospodarczy – kurnik (protokół kontroli k. 7 akt administracyjnych).
W dniu 25 kwietnia 2007 r. skarżąca wniosła zażalenie na opieszałość, któremu organ I instancji nie nadał żadnego biegu w trybie art. 37 kpa. Pisemnie wyjaśnił skarżącej, że prowadzi postępowanie oraz że w odniesieniu do każdego z obiektów do końca maja 2007 r. wyda odrębną decyzję administracyjną. (k. 11 i 12 akt)
Decyzją z 21 maja 2007 r. organ I instancji orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w odniesieniu do budynku mieszkalnego na działce [...] tj. do budynku oznaczonego na szkicu numerem 1. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie organu, że budynek ten został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z 13 września 1985 r. Naczelnika Gminy K. (k. 18 akt).
Następnie decyzją z 6 czerwca 2007 r. organ orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w odniesieniu do budynku składającego się z trzech połączonych obiektów oznaczonych na szkicu numerami 2, 3, 4 (k. 20 akt).
Postanowieniem z 8 czerwca 2007 r. na podstawie 49 b ust. 2 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestorów obowiązki legalizacyjne zobowiązując do ich wykonania w terminie do 30 listopada 2007 r. w odniesieniu do wiaty drewnianej nr 5 wybudowanej w warunkach samowoli bez wymaganego zgłoszenia budowlanego (k. 21 akt)
Pismem z 18 czerwca 2007 r. inwestorzy poinformowali organ, że dokonali rozbiórki tego obiektu i w tym zakresie wnieśli o umorzenie postępowania (k. 23 akt).
Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 15 czerwca 2007 r. skierowanego do organu nadzoru budowlanego I instancji wynika, że skarżąca 4 czerwca 2007 r. bezpośrednio w organie II instancji złożyła zażalenie na opieszałość w załatwieniu sprawy w odniesieniu do budynków pełniących funkcje kurników i budynku gospodarczo garażowego. Organ II instancji pisemnie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia stosownych decyzji bez dalszej zwłoki (k. 24 akt).
Decyzją z 26 czerwca 2007 r. organ I instancji nakazał J. S. – P. i P. P. rozbiórkę parterowego kurnika o wymiarach 16 na 40 tj. obiektu nr 8. Od decyzji tej inwestorzy wnieśli odwołanie do organu II instancji, które przekazano temu organowi pismem z 11 lipca 2007 r.
W dniu 13 lipca 2007 r. dokonano kontroli stanu obiektu i stwierdzono, że wiata nr 5 oznaczona na szkicu rzeczywiście została rozebrana. Na tej podstawie decyzją z 19 lipca 2007 r. umorzono postępowanie w odniesieniu do wiaty nr 5 (k. 31 akt)
Decyzją z 9 sierpnia 2007 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 26 czerwca 2007 o rozbiórce kurnika tj. obiektu nr 8 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji uznał, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem prawidłowego ustalenia daty zakończenia budowy kurnika (obiektu nr 8) i zalecił przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie (k. 32 akt)
Stosownie do tych wytycznych organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu w dniu 18 września 2007 r. przesłuchał świadka M. P. na okoliczność daty wzniesienia kurnika.
Postanowieniem z 27 lutego 2008 r. organ II stopnia tj. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył termin załatwienia spraw dotyczących dwóch obiektów na działce [...] pełniących funkcję kurników. Z treści tego postanowienia wynika, że skarżąca wnosiła w dniu 15 lutego 2008 r. kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dalszym toku postępowania organ w dniach 8 - 9 kwietnia 2008 r. przesłuchał w charakterze stron P. P. i J. S. – P. (k. 43 – 42), a w dniu 16 kwietnia 2008 r. przeprowadził rozprawę administracyjną.
Następnie w dniu 21 kwietnia 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 6 czerwca 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa (decyzja ta odnosiła się do budynku składającego się z trzech połączonych obiektów oznaczonych numerami 2, 3, 4). Postanowieniem z 8 sierpnia 2008 r. organ wznowił postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z 2 września 2008 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji z 6 czerwca 2007 r. Wobec wpływu odwołania skarżącej akta sprawy przekazano organowi odwoławczemu, który decyzją z 18 listopada 2008 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył wznowione postępowanie. Na tą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Gd 900/08 orzekł o jej oddaleniu.
W skardze na bezczynność organu z dnia 28 listopada 2008 r. skarżąca zarzuciła organowi, że nie załatwia "sprawy odwołania się inwestorów od decyzji rozbiórkowej (...) z dnia 26.06.2007 dotyczącej wybudowanego bez pozwolenia kurnika o wymiarach 40x16 (w protokole z wizji obiekt nr 8)" oraz "sprawy najwcześniej wybudowanego kurnika – obiekt nr 6, wiaty – obiekt nr 7 oraz nieujętego w protokole z wizji garażu o wym. 4x10 – obiekt bez numeru".
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że powodem przedłużania się toku sprawy jest jej wielowątkowość (organ prowadzi postępowanie w odniesieniu do wszystkich obiektów) oraz to, że każde rozstrzygnięcie organu I instancji lub II instancji jest zaskarżalne. Organ wskazał, że H. K. skarży prowadzone postępowanie do Prokuratury Rejonowej w S., a także skarży akty prawne związane z przedmiotowym postępowaniem m. in. w miesiącu grudniu 2008 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 2 kwietnia 1992 r. zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę typowego budynku gospodarczego na terenie zagrody położonej na działce nr [...]. Wojewoda decyzją z 16 lutego 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności.
W związku z tym postępowaniem akta prowadzonej sprawy były wysyłane kilkakrotnie nie tylko do organu II instancji, ale również do Prokuratury Rejonowej w S., która nadzoruje prowadzone postępowanie. Organ wskazał też, że pismem z 8 stycznia 2009 r. poinformował skarżącą, iż dalsze postępowanie w sprawie prowadzone będzie po zwrocie akt do organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga na bezczynność jest zasadna.
Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że prowadzone postępowanie administracyjne jest, jak określił je organ, postępowaniem wielowątkowym tzn. w jednej sprawie organ bada okoliczności faktyczne i prawne odnoszące się do różnych obiektów wzniesionych na działkach [...] położonych w Ł. gminie K.. Ostatecznymi decyzjami administracyjnymi zostały rozstrzygnięte kwestie odnoszące się do legalności obiektów oznaczonych w trakcie oględzin numerami 1,2,3,4,5. Pozostają natomiast niezałatwione sprawy obiektów 6,7,8 usytuowanych na terenie działki [...]. W odniesieniu do obiektu nr 8 ostatnie czynności wyjaśniające (po uchyleniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. przez organ odwoławczy decyzji nakazującej rozbiórkę) organ podjął w kwietniu 2008 r. Od tego czasu na skutek postępowań nadzwyczajnych (postępowanie wznowieniowe od decyzji z 6 czerwca 2007 r. odnoszącej się do obiektów 2,3,4 oraz postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2 kwietnia 1992 r.) oraz postępowania sądowoadministracyjnego (skarga na decyzję organu odwoławczego w postępowaniu wznowieniowym) organ prowadzący postępowanie nie posiada akt sprawy.
Zdaniem organu, okoliczność ta usprawiedliwia go w nie podejmowaniu rozstrzygnięcia odnośnie obiektów numer 6, 7, i 8. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność powyższego stanowiska organu nie może jednak zaakceptować. O stanie bezczynności organu w sprawie administracyjnej świadczy brak jej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 kpa. Przyjmując zatem, że sprawa z uwagi na wielość obiektów i konieczność dokonania szeregu ustaleń ma w istocie skomplikowany charakter to i tak dwumiesięczny termin wskazany w art. 35 § 3 kpa został wielokrotnie przekroczony. Oczywistym jest, że w sytuacji gdy organ prowadzi postępowanie w taki sposób, że kolejno czyni ustalenia odrębnie do każdego z obiektów to wydanie jednej decyzji i skorzystanie przez stronę z prawa do odwołania i skargi do sądu, czy ewentualnie wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do wydanej już decyzji faktycznie utrudnia organowi podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć z przyczyny braku akt.
Otóż rzeczą organu było i jest tak zorganizować tok prowadzonej sprawy, aby taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta dla każdego z obiektów, albo przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie całości zabudowy równolegle w tym samym czasie. Wreszcie przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi organ mógł sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności. Rzeczą Sądu nie jest jednak organizacja pracy organów administracji, lecz kontrola prawidłowości podejmowanych przez nie czynności, lub właśnie bezczynności. Zasadniczo brak akt administracyjnych i wyczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać stanu bezczynności.
Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięć w odniesieniu do obiektów oznaczonych numerami 6, 7, i 8 znajdujących się na działce nr [...].
Dla porządku wskazać trzeba, że skarga w sprawie była dopuszczalna, albowiem skarżąca przed jej wniesieniem wyczerpała tryb postępowania przewidziany w art. 37 kpa.
Z kolei skarżącej należy wyjaśnić, że poruszona w skardze kwestia odnosząca się do "nieujętego w protokole z wizji garażu o wym. 4x 10 m – obiekt bez numeru" nie mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia sądu. Z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do jakiegoś obiektu (nie oznaczonego numerem i nie naniesionym na szkicu załączonym do protokołu oględzin) organ prowadził jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Z akt nie wynika też, aby w toku kontroli organ ustalił istnienie jakiejkolwiek innej zabudowy niż ta którą opisał w protokole. Jeżeli w istocie na działkach [...] znajduje się jakiś obiekt nie ujęty w protokole, co do którego skarżąca ma uzasadnione wątpliwości, to winna zwrócić na nie uwagę organu w dalszym toku postępowania w sprawie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.