Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przez H. K. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w sprawie dotyczącej legalności budowy obiektu gospodarczego (kurnika) o wymiarach zewnętrznych 16 m x 40 m na działce nr [...] położonej w Ł. gmina K. Przebieg sprawy administracyjnej jest następujący:
Pismem z dnia 25 września 2006 r. skarżąca wraz z innymi zainteresowanymi osobami wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o dokonanie kontroli legalności zabudowy na sąsiadujących działkach należących do T. i M. S. oraz J. S. – P. i P. P. Wskazała, że istniejący stan zabudowy na nieruchomości obejmujący budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze, kurniki różni się od tego jaki wynika z udzielonych pozwoleń na budowę.
Organ w dniu 10 listopada 2006 r. dokonał kontroli stanu zabudowy na działkach [...] i [...] (działki powstałe z podziału działki [...]). Na sporządzonym szkicu oznaczył numerami łącznie 8 następujących obiektów: 1 budynek mieszkalny, 2 budynek gospodarczo – garażowy, 3 parterowa murowana przybudówka, 4 wiata konstrukcji drewnianej, 5 wiata konstrukcji drewnianej, 6 budynek gospodarczy – kurnik, 7 wiata konstrukcji drewnianej, 8 budynek gospodarczy – kurnik.
W dniu 25 kwietnia 2007 r. skarżąca wniosła zażalenie na opieszałość, któremu organ I instancji nie nadał żadnego biegu w trybie art. 37 kpa. Pisemnie wyjaśnił skarżącej, że prowadzi postępowanie oraz, że w odniesieniu do każdego z obiektów do końca maja 2007 r. wyda odrębną decyzję administracyjną.
Decyzją z 21 maja 2007 r. organ I instancji orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w odniesieniu do budynku mieszkalnego na działce [...] tj. do budynku oznaczonego na szkicu numerem 1. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie organu, że budynek ten został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z 13 września 1985 r. Naczelnika Gminy K. Następnie decyzją z 6 czerwca 2007 r. organ orzekł o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w odniesieniu do budynku składającego się z trzech połączonych obiektów oznaczonych na szkicu numerami 2, 3, 4.
Postanowieniem z 8 czerwca 2007 r. na podstawie 49 b ust. 2 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestorów obowiązki legalizacyjne zobowiązując do ich wykonania w terminie do 30 listopada 2007 r. w odniesieniu do wiaty drewnianej nr 5 wybudowanej w warunkach samowoli bez wymaganego zgłoszenia budowlanego.
Pismem z 18 czerwca 2007 r. inwestorzy poinformowali organ, że dokonali rozbiórki tego obiektu i w tym zakresie wnieśli o umorzenie postępowania.
Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 15 czerwca 2007 r. skierowanego do organu nadzoru budowlanego I instancji wynika, że skarżąca 4 czerwca 2007 r. bezpośrednio w organie II instancji złożyła zażalenie na opieszałość w załatwieniu sprawy w odniesieniu do budynków pełniących funkcje kurników i budynku gospodarczo garażowego. Organ II instancji pisemnie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] do podjęcia stosownych decyzji bez dalszej zwłoki.
Decyzją z 26 czerwca 2007 r. organ I instancji nakazał J. S.– P. i P. P. rozbiórkę parterowego kurnika o wymiarach 16 na 40 tj. obiektu nr 8. Od decyzji tej inwestorzy wnieśli odwołanie do organu II instancji, które przekazano temu organowi pismem z 11 lipca 2007 r.
W dniu 13 lipca 2007 r. dokonano kontroli stanu obiektu i stwierdzono, że wiata nr 5 oznaczona na szkicu rzeczywiście została rozebrana. Na tej podstawie decyzją z 19 lipca 2007 r. umorzono postępowanie w odniesieniu do wiaty nr 5.
Decyzją z 9 sierpnia 2007 r. organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 26 czerwca 2007 o rozbiórce kurnika tj. obiektu nr 8 i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji uznał, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem prawidłowego ustalenia daty zakończenia budowy kurnika (obiektu nr 8) i zalecił przesłuchanie świadków oraz przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie.
Postanowieniem z 27 lutego 2008 r. organ II stopnia tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyznaczył termin załatwienia spraw dotyczących dwóch obiektów na działce [...] pełniących funkcję kurników. Z treści tego postanowienia wynika, że skarżąca wnosiła w dniu 15 lutego 2008 r. kolejne zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W skardze na bezczynność organu z dnia 28 listopada 2008 r. skarżąca zarzuciła organowi, że nie załatwia "sprawy odwołania się inwestorów od decyzji rozbiórkowej (...) z dnia 26.06.2007 dotyczącej wybudowanego bez pozwolenia kurnika o wymiarach 40x16 (w protokole z wizji obiekt nr 8)" oraz "sprawy najwcześniej wybudowanego kurnika – obiekt nr 6, wiaty – obiekt nr 7 oraz nieujętego w protokole z wizji garażu o wym. 4x10 – obiekt bez numeru".
Prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za zasadną i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku w sprawie aktów administracyjnych dotyczących obiektów budowlanych oznaczonych numerami 6, 7, 8 na działce nr [...] położonej w Ł. gmina K. Sąd stwierdził, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie jest takie zorganizowanie pracy, aby możliwe było zakończenie postępowania w terminie ustawowym.
Decyzją z dnia 2 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego – kurnika o wymiarach zewnętrznych 16,00 x 40,00 m (obiekt nr 8) w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 228,ze zm).
Decyzją z dnia 17 sierpnia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.
Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła H. K.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. Sąd uchylił decyzję z dnia 17 sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia 2 lipca 2010 r. wskazując, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Odpis tego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy został doręczony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w dniu 13 maja 2011 r.
Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. Helena K. wniosła do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku zażalenie na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] sprawy w terminie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 29 stycznia 2014 r. poinformował H. K., że zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej budynku nr 8. Jednocześnie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] "do podjęcia, bez dalszego opóźnienia, czynności procesowych w ponownym rozpatrzeniu sprawy przedmiotowego kurnika i zakończenia jej stosowna decyzją".
Pismem z dnia 14 stycznia 2014 r. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w związku z rozpatrywaniem sprawy dotyczącej kurnika oznaczonego jako budynek nr 8. Stwierdziła, że od czasu wydania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 marca 2010 r. minęło kilkadziesiąt miesięcy, a do dnia wniesienia skargi organ nie podejmuje postępowania.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że uchybienie terminu załatwienia sprawy spowodowane zostało m. in. przez fakt, iż postępowanie administracyjne toczące się w tut. organie ze skargi m. in. H. K. dotyczy ośmiu obiektów wzniesionych na działkach nr [...] i [...]) położonych w miejscowości Ł.. Ze względu na ilość obiektów, a także rozbieżności w informacjach podawanych przez strony konfliktu co do okresu powstania przedmiotowych obiektów, materiał dowodowy gromadzony przez organ jest obszerny i wymaga staranności przy weryfikacji i jego ocenie, a także konfrontowania i uzyskiwania materiałów dowodowych z wielu źródeł.
Organ stwierdził ponadto, że wydawane decyzje administracyjne w sprawie poszczególnych obiektów są każdorazowo zaskarżane przez strony, co również jest przyczyną przedłużającego się postępowania (po wydaniu w dniu 7 listopada 2013 r. decyzji nakazowej dotyczącej obiektów nr 6 i 7 akta sprawy wraz z odwołaniem H. K. zostały przesłane do organu II instancji). Po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 10 stycznia 2014 r. nr [...] decyzji utrzymującej w mocy zaskarżona decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku decyzja ponownie została zaskarżona do WSA w Gdańsku przez H. K. i akta zostały przesłane przy piśmie z dnia 18 lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Organ wskazał też, że sprzeczne są interesy poszczególnych uczestników postępowania, co również powoduje, że każde rozstrzygnięcie organu I lub II instancji jest zaskarżane. Tym samym wydłużają się wszystkie procedury zmierzające do ostatecznego rozstrzygnięcia spornej sprawy i zakończenia postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Przed odniesieniem się do meritum sprawy stwierdzić należy, że niniejsza skarga jest dopuszczalna. Poza sporem pozostaje, że skarżąca złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w związku rozpatrywaniem sprawy dotyczącej kurnika oznaczonego jako budynek nr 8. Należy zatem uznać, że tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. został wyczerpany.
Sprawa dotycząca bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w związku legalnością budowy obiektu budowlanego oznaczonego w trakcie oględzin numerem 8 była już przedmiotem orzekania przez Sąd. Wyrokiem z dnia 10 marca 2010 r. organ został zobowiązany do podjęcia decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Decyzja taka została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wydana w dniu 2 lipca 2013 r., zatem organ zobowiązanie zawarte w wyroku z dnia 10 marca 2010 r. wypełnił, bowiem doręczenie mu prawomocnego wyroku nastąpiło w dniu 15 maja 2010 r. (prezentata organu na piśmie przewodnim Sądu w aktach administracyjnych). O ile decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 lutego 2011 r., to obie te decyzje zostały przez Sąd uchylone wyrokiem z 3 lutego 2011 r. Jak wynika z akt administracyjnych, kopia wyroku wraz z aktami sprawy została Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] przekazana w dniu 13 maja 2011 r. (prezentata na piśmie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]).
Po wydaniu wyroku z dnia 3 lutego 2011 r., organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie w sprawie dotyczącej budynku nr 8 oraz wydać w tej sprawie decyzję.
Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Zgodnie natomiast z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak stanowi natomiast art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Jak wynika z akt sprawy do dnia orzekania przez Sąd rozstrzygnięcie dotyczące sprawy budowy obiektu nr 8 nie zostało wydane. Sprawa pozostaje w toku, a do listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nie podjął w tej sprawie żadnych czynności.
Odpowiadając na skargę, podobnie jak w sprawie zakończonej wyrokiem z 10 marca 2010 r., organ stwierdził, że czas trwania postępowania w niniejszej sprawie wynika z wielości postępowań dotyczących obiektów wzniesionych na działkach [...] i [...] położonych w Ł.. Zdaniem organu, okoliczność ta usprawiedliwia brak podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie obiektu nr 8.
Stanowiska tego Sąd nie podzielił w wyroku z 10 marca 2010 r. i nie akceptuje go sąd w składzie obecnie rozpoznającym skargę na bezczynność. O stanie bezczynności organu w sprawie administracyjnej świadczy brak jej rozstrzygnięcia w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. Przyjmując zatem, że sprawa z uwagi na wielość obiektów i konieczność dokonania szeregu ustaleń ma w istocie skomplikowany charakter to i tak dwumiesięczny termin wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. został wielokrotnie przekroczony. Oczywistym jest, że w sytuacji gdy organ prowadzi postępowanie w taki sposób, że kolejno czyni ustalenia odrębnie do każdego z obiektów to wydanie jednej decyzji i skorzystanie przez stronę z prawa do odwołania i skargi do sądu, czy ewentualnie wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do wydanej już decyzji faktycznie utrudnia organowi podejmowanie kolejnych rozstrzygnięć z przyczyny braku akt.
W wyroku z 10 marca 2010 r. jasno Sąd wskazał, że rzeczą organu było i jest tak zorganizować prowadzenie sprawy, aby taka sytuacja nie uniemożliwiała mu jej załatwienia w ustawowym terminie. Organ winien był albo prowadzić odrębne akta dla każdego z obiektów, albo przed wydaniem jakiejkolwiek decyzji poczynić wszystkie ustalenia faktyczne i prawne umożliwiające mu załatwienie sprawy dotyczącej wszystkich zabudowań równolegle w tym samym czasie. Wreszcie przed przekazaniem akt sprawy innemu organowi czy sądowi organ mógł sporządzić odpisy z dokumentów niezbędnych dla wykonywania dalszych czynności.
Brak akt administracyjnych i oczekiwanie na ich zwrot nie może usprawiedliwiać stanu bezczynności. Skarga H. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] w związku rozpatrywaniem sprawy dotyczącej budynku oznaczonego numerem 8 jest zatem zasadna.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ze względów wskazanych powyżej, Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięć w odniesieniu do obiektu oznaczonego numerem 8 znajdującego się na działce nr [...] w terminie 2 miesięcy licząc od dnia zwrotu akt administracyjnych.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym nie tylko czas bezczynności, sięgający 3 lat (od daty zwrotu z aktami sprawy organowi wyroku z dnia 3 lutego 2011 r.), ale również nieinformowania stron o opóźnieniu w załatwieniu sprawy i jego przyczynach, do czego organ prowadzący postępowanie jest bezwzględnie obowiązany na podstawie art. 36 k.p.a. Orzekając, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa sąd wziął pod uwagę fakt wydania w niniejszej sprawie i treść uzasadnienia wyroku Sądu z 10 marca 2010 r., z którego wynika, że wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę w poprzednim jak i obecnym postępowaniu sądowoadministracyjnym powody bezczynności nie stanowią usprawiedliwienia dla niezałatwienia sprawy w terminie.
Z tych również względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Wymierzenie grzywny w tej wysokości jest uzasadnione z uwagi na powtarzającą się w niniejszym postępowaniu bezczynność organu w załatwieniu sprawy i znaczną długość okresu opóźnienia wynosząca w granicach trzech lat.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.